Naredna, 2024. godina, biće izborna godina u kojoj će se birati lokalna vlast. S obzirom na to da je 2023. godina “neizborna”, biće to šansa za nadležne institucije u BiH da tokom ove godine unaprijede izbornu legislativu u našoj zemlji. U tom smislu, podsjećamo na neka pitanja koja se, u vezi s tim, odnose na izbor načelnika i gradonačelnika, a koja su već dugi niz godina predmet rasprave u bh. javnom prostoru.
Pitanje “vječitih” načelnika i gradonačelnika ili ograničavanje mandata na dva
Izborna legislativa u BiH ne ograničava broj mandata na koje kandidat/kinja može biti biran/a na čelo svoje lokalne zajednice, a na taj problem još su 2009. godine ukazali iz Centra civilnih inicijativa (CCI), i to u okviru projekta “Funkcija načelnika općine u sistemu lokalne samouprave u BiH”.
Nakon provedenog istraživanja, o čemu je Istinomjer ranije pisao, CCI je kao jednu od preporuka za unapređenje ukupne funkcionalnosti rada lokalnih samouprava u BiH istakao i da bi zakonom trebalo “definisati ukupni mogući angažman pojedinca na funkciji načelnika, te to eventualno propisati u trajanju od dva uzastopna mandata”.
U obrazloženju preporuke, pored podsjećanja da pojedinac može biti izabran na poziciju načelnika nebrojeno puta, sve dok ima podršku birača/ica, istaknuto je da sa stanovišta demokratije tu nema ništa sporno jer građani/ke biraju kandidata za kojeg smatraju da može najbolje odgovoriti na njihove interese.
Ipak, sa stanovišta odgovornog upravljanja lokalnim zajednicama, podvučeno je da neograničen broj mandata jedne osobe može voditi uspostavljanju kvaziprofesionalnih i ličnih odnosa u upravljanju.
Konačno, ovakav pristup sa dva mandata daje dovoljno vremena pojedincu sa energijom i talentom da na poziciji načelnika opština donese promjene i rezultate kojima može unaprijediti stanje opštine, ali i omogućava postojanje dinamike u upravljanju opštinama slobodne od individualizacije vizije i personalizacije lokalnih politika.
CCI, 2009. godina
Istinomjer je i ranije skretao pažnju javnosti na pitanje “vječitih” načelnika i gradonačelnika.
Međutim, od prvih Lokalnih izbora u BiH, održanih nakon Dejtonskog mirovnog sporazuma, do danas se ništa u smislu ograničavanja broja mandata opštinskih načelnika nije promijenilo te smo svjedoci nemalog broja primjera višegodišnjeg, pa i višedecenijskog vladanja pojedinih načelnika u određenim lokalnim zajednicama.
Rekorder u tom smislu jeste načelnik Općine Teočak Tajib Muminović koji tu funkciju obavlja još od 1994. godine. Na prošlim Lokalnim izborima, 2020. godine, Muminović je osvojio još jedan mandat te će 2024. godine navršiti pune tri decenije na funkciji načelnika Teočaka. Zanimljivo je i da na minulim Lokalnim izborima Muminović nije imao protivkandidata te je tako osvojio 100% glasova od ukupnog broja važećih listića.
Do prošlih Lokalnih izbora u stopu ga je pratio bivši načelnik Općine Čelić Sead Muminović, koji je vodio svoju opštinu od 1998. do 2020. godine, kada ga je na izborima u utrci za načelnika pobijedio Admir Hrustanović.
Više od dvije decenije na čelu Opštine Gacko bio je i Milan Radmilović, koji je funkciju načelnika obavljao od 2000. pa sve do 2020. godine, kada je izbore izgubio od aktuelnog načelnika te opštine Ognjena Milinkovića.
U klubu načelnika koji vladaju svojim opštinama duže od 20 godina našao se i Vasilije Perić, načelnik Opštine Ugljevik. Perić je na toj funkciji od marta 2001. godine te je izbore dobio i na minulim Lokalnim izborima, 2020. godine.
Isti je slučaj i s aktuelnim gradonačelnikom Gračanice Nusretom Helićem, dok je čelni čovjek Općine Žepče Mato Zovko samo godinu kraće na čelu svoje opštine od navedenog dvojca.
Ovakvih i sličnih primjera ima još, a zanimljivo je podsjetiti se vladavine bivšeg načelnika, a zatim i gradonačelnika Tuzle Jasmina Imamovića, koja je trajala od februara 2001. godine pa sve do Opštih izbora 2022. godine, kada je Imamović svojevoljno napustio funkciju gradonačelnika, preuzevši osvojeni mandat delegata u Zastupničkom domu Parlamentarne skupštine BiH.
I dok je rastao broj načelnika i gradonačelnika koji su iz izbora u izbore dobijali nove mandate, nije nedostajalo ni inicijativa da se tome stane u kraj te broj mandata ograniči na dva.
Jedna takva bila je inicijativa tadašnjeg zastupnika u Parlamentu Federacije BiH Dennisa Gratza iz marta 2018. godine.
“Ograničenje mandata na dva otvoriti će prostor demokratizaciji jedinica lokalne samouprave u kojima su trenutno takve okolnosti da gradonačelnici i načelnici imaju takve resurse gdje teško dolazi do smjene vlasti”, argumentovao je tada Gratz svoj Prijedlog zakona o izboru, prestanku mandata, ograničenju kandidature, opozivu i zamjeni gradonačelnika gradova i načelnika općina u FBiH.
Nešto više od godinu kasnije sličan prijedlog u parlamentarno tijelo uputio je Amer Obradović, koji je bio mišljenja da bi se ograničavanjem na dva mandata “konačno zaustavila samovlada i višegodišnje zloupotrebe javnog budžeta za reizbor ljudi koje su ove pozicije u nekim mjestima zauzeli po dvije decenije i više”.
Također, predviđeno je uvođenje drugog kruga glasanja između dva kandidata sa najviše glasova, kako bi izabrani kandidat zaista imao apsolutnu podršku u lokalnoj zajednici. Ovim bi se otvorio prostor i da građani iz etnički brojno manjinskih grupa u određenim mjestima budu grupa kojoj se kandidati obraćaju, gdje bi oni bili prevaga u odnosu na sadašnju situaciju gdje su ignorisani i zanemareni. Budući načelnici i gradonačelnici bi morali uzimati u obzir širu sliku što bi ih onemogućilo u obraćanju jednoj skupini ili fokusiranju na određene sredine.
Amer Obradović, 19.5.2019.
Nijedna inicijativa nije dobila većinsku podršku u Parlamentu FBiH, a uoči Lokalnih izbora 2020. godine nastavljeni su apeli javnosti da se broj mandata ograniči. Za političku analitičarku Tanju Topić dva su ključna razloga za takvo nešto.
Jedan je, kako je ustvrdila, demokratizacija jedne lokalne sredine, dok je drugi sprečavanje klijentelističkih načina ovladavanja resursima i vezivanja građana uz određenu osobu ili određenu političku opciju.
Bilo bi sasvim pristojno da ne mogu obavljati funkciju više od dva uzastopna mandata, te da se nakon toga otvori prostor za demokratsko sučeljavanje i razbijanje tih okoštanih struktura. Na taj način bi se sprečile sve negativne pojave koje nosi sa sobom dugogodišnje ili višedecenijsko vladanje jednim prostorom i resursima koje ta sredina ima.
Tanja Topić, 22.9.2020.
S obzirom na to da, barem za sada, od izmjena zakona kojima bi se ograničio broj mandata nema ništa, zanimljivo je bilo obećanje koje su, u okviru Inicijative za ograničavanje broja mandata načelnika i gradonačelnika, uoči prošlih Lokalnih izbora dali kandidati Platforme za progres.
Naime, uoči prošlih Lokalnih izbora kandidati i kandidatkinje Platforme za progres za četiri grado/načelničke pozicije stali su iza Inicijative za ograničavanje broja mandata načelnika i gradonačelnika. Izjasnili su se za izmjenu i dopunu Izbornog zakona na način da se ograniči broj mandata načelnika i gradonačelnika na maksimalno dva uzastopna te su obećali da nakon dva mandata neće tražiti treći. Ipak, kandidati Platforme za progres na izborima nisu osvojili dovoljno glasova da bi ispunili takvo obećanje.
U izbornoj praksi u BiH do sada nije zabilježen slučaj da je neko od načelnika ili gradonačelnika koji su birani dva uzastopna mandata postupio slično.
Ako nema “počasnog”, hoće li načelnici “trčati” drugi krug?
Kada se radi o direktnom izboru na izvršne funkcije, bilo na Opštim ili Lokalnim izborima, poput izbora za članove Predsjedništva BiH, predsjednika i potpredsjednike Republike Srpske te načelnike i gradonačelnike lokalnih zajednica, izborni sistem u BiH ne predviđa tzv. drugi krug glasanja u koji bi ušla dva kandidata iz prvog kruga s najvećim brojem glasova.
Govoreći u kontekstu političke situacije u Općini Velika Kladuša, odnosno eventualnog opoziva načelnika te lokalne zajednice Fikreta Abdića, zastupnik u Zastupničkom domu Parlamenta Federacije BiH Amir Purić (Naša stranka) aktualizovao je pitanje načina izbora načelnika najavljujući, u vezi s tim, podnošenje inicijative o izmjeni Zakona o izboru, prestanku mandata, opozivu i zamjeni načelnika/ca općina u FBiH.
Purićeva najava odnosila se upravo na izmjene kojima bi se načelnici u FBiH birali u dva kruga.
Ja ću, kao federalni zastupnik, to mi je jedan od prioriteta, i tu čekam da vidim imamo li obrise izvršne vlasti, uputit ću uskoro u proceduru izmjene upravo ovog zakona koji se tiče izbora i opoziva načelnika, kako bismo možda imali izbor načelnika u općinama u Federaciji u dva kruga, to bi onda sigurno značilo da ćemo imati nekog novog idući put u Velikoj Kladuši ko ne dolazi iz Laburističke stranke, ko nije presuđeni ratni zločinac ili podržava takvu politiku.
Amir Purić, 6.3.2023.
Istinomjer će pratiti da li će Purić uputiti najavljenu inicijativu u parlamentarnu proceduru, no treba podsjetiti da ona također nije ništa novo te da je sličnih inicijativa bilo i ranije, ali bez rezultata.
Posljednju takvu, početkom decembra 2020. godine, uputio je tadašnji zastupnik u Zastupničkom domu Parlamenta BiH Damir Arnaut.
Arnautova inicijativa upućena Vijeću ministara BiH odnosila se na izmjene i dopune Izbornog zakona BiH kojim bi se uspostavio sistem preferencijalnog glasanja, odnosno instant-drugi krug za izbor načelnika ili gradonačelnika, kao i za članove Predsjedništva BiH.
Osim što se odnosila i na više nivoe, navedena inicijativa obuhvatala je i uvođenje drugog kruga za izbore načelnika i gradonačelnika te je u tom smislu Arnaut u svom obrazloženju iznio sljedeće argumente:
Kada su u pitanju načelnici i gradonačelnici, na izborima 2016. desetine ih je izabrano sa manje od 50 posto glasača u njihovim općinama. Ovakav način izbora članova Predsjedništva i načelnika i gradonačelnika dovodi do kontinuiranih i brojnih situacija u kojima se kandidati biraju na ove funkcije iako 70 posto i više glasača glasa za druge kandidate.
Damir Arnaut, 6.12.2020.
Arnaut je tada i podsjetio da način izbora načelnika i gradonačelnika ne podliježe bilo kakvim ustavnim restrikcijama, odnosno da entitetski zakoni propisuju da je u izborima za njih izabran onaj kandidat koji ima najviše glasova, što otvara prostor da je Zakon o izboru, prestanku mandata, opozivu i zamjeni načelnika u FBiH i Izborni zakon RS moguće i neophodno izmijeniti u relevantnim dijelovima.
Na ovu temu svoje mišljenje iznosili/e su i aktuelni/e članovi/ice Centralne izborne komisije BiH (CIKBiH), poput Irene Hadžiabdić, koja je uoči održavanja Opštih izbora 2018. godine potvrdila da su u CIK-u BiH razmatrali mogućnost uvođenja drugog kruga, ali i podsjetila da su za takvo nešto zadužena zakonodavna tijela te da se tim i takvim inicijativama treba baviti u neizbornoj godini.
To su pitanja kojima se treba baviti u neizbornoj godini, u jednoj širokoj javnoj raspravi. To su rješenja koja su prisutna u drugim zemlja a i daju značajan legitimitet izabranim predstavnicima. To je pitanje koje zahtjeva širi elaborat i ne bih mogla ovako ukratko da govorim o tome.
Irena Hadžiabdić, 29.9.2018.
Ograničenje prava na kandidature na Opštim izborima osjetljiva je tema, ali šta je s manipulacijom izbornim procesom i glasačima/cama?
Pored ostalog, u analizama “Načelnici na Opštim izborima – nedosljednost koja je u skladu sa zakonom” te “Kome ide glas kada se glasa za aktuelne načelnike na Opštim izborima?” Istinomjer već duže vrijeme ukazuje na još jednu praksu usko vezanu za funkcije načelnika i gradonačelnika u kontekstu izbora.
U ovom slučaju radi se o Opštim izborima na kojima se načelnici opština i gradonačelnici kojima su građani/ke dali/e mandate na Lokalnim izborima na polovini svojih tekućih mandata kandiduju na Opštim izborima za neka od zakonodavnih tijela.
U tom smislu podsjećamo da se od 146 načelnika i gradonačelnika koji su nakon Lokalnih izbora 2020. godine osvojili četverogodišnje mandate u svojim lokalnim zajednicama njih 30 našlo na listama za sve nivoe zakonodavne vlasti na Opštim izborima 2022. godine.
U navedenim analizama podsjetili smo na izjave pojedinih načelnika i gradonačelnika koji su se kandidovali na Opštim izborima, a iz kojih je jasno da, ukoliko budu izabrani u zakonodavna tijela, nemaju namjeru napuštati svoje funkcije u lokalnim zajednicama. Također, naveli smo i primjere kada načelnici i gradonačelnici prihvataju novoosvojene mandate, kršeći tako obećanja data biračima/cama prilikom izbora na načelničke funkcije da će u naredne četiri godine biti na toj funkciji i u skladu s njom raditi.
Ova praksa detaljno je problematizovana u Zborniku radova pod nazivom “Reforma izbornog zakonodavstva Bosne i Hercegovine”, kojeg je 2021. godine izdala Akademija nauka i umjetnosti Bosne i Hercegovine. U svom osvrtu na ovu temu u okviru Zbornika radova, nekadašnji direktor CCI-a i kandidat za Zastupnički dom Parlamenta FBiH na Opštim izborima 2022. godine Adis Arapović istakao je da bi jedan od sistemskih elemenata zaštite integriteta izbornog procesa trebalo biti i sprečavanje tzv. lažnih kandidatura.
Pod lažnim kandidaturama Arapović podrazumijeva situacije kada nosioci političkih funkcija, primarno (grado)načelnici, bivaju nosioci listi na Opštim izborima, ali i obratno, odnosno kada nosioci izvršnih funkcija ili parlamentarnih mandata učestvuju u kandidaturama na Lokalnim izborima nakon što privuku potreban broj glasova za osvajanje jednog ili više mandata vlastitom listom te onda odustaju od mandata i prepuštaju ga sljedećem kandidatu/kinji.
Potrebno je preispitati ovu praksu, kao i praksu neograničenog broja mandata načelnika, jer su to rijetke političke funkcije s neposrednim izborom u izvršnoj vlasti na kojima nema ograničenja broja uzastopnih mandata, za razliku od npr. članova Predsjedništva BiH ili bilo koje druge rukovodeće funkcije u javnom sektoru.
Adis Arapović, Zbornik radova
U tom smislu podsjećamo na neke od posljednjih primjera s Opštih izbora 2022. godine, kada su načelnici i gradonačelnici osvojili mandate u zakonodavnim tijelima te su ih, ili prihvatili, ili opet ostali na čelnim funkcijama u svojim lokalnim zajednicama, prepuštajući svoje osvojene mandate narednom/oj kandidatu/kinji liste svog političkog subjekta.
Tako je, a nakon što su sada već bivši gradonačelnici Tuzle, Bihaća, Srebrenika i Zvornika Jasmin Imamović, Šuhret Fazlić, Nihad Omerović i Zoran Stevanović, kao i bivši načelnici opština Bratunac i Vogošća Srđan Rankić i Edin Smajić, preuzeli osvojene mandate u pripadajućim zakonodavnim tijelima na Opštim izborima, napustivši time svoje funkcije u lokalnim zajednicama, CIKBiH u tim lokalnim zajednicama početkom decembra 2022. godine raspisao prijevremene izbore. Izbori su održani 5.2.2023. godine, a troškove održavanja izbora, u skladu s legislativom, snosile su navedene lokalne zajednice, odnosno njihovi/e građani/ke.
Gradovi Bihać, Tuzla Srebrenik i Zvornik, te opštine Bratunac i Vogošća dužni su osigurati sredstva za provedbu, u skladu sa članom 1.2a stav (2) i članom 1.2b Izbornog zakona BiH, u roku od 15 dana od donošenja ove odluke.
CIK BiH, 7.12.2022.
Netom nakon održanih prijevremenih izbora u navedenim lokalnim zajednicama, izvršna direktorica Transparency Internationala BiH Ivana Korajlić podsjetila je da mehanizam prijevremenih izbora mora postojati u slučaju drugačijih okolnosti zbog kojih neko ne može vršiti funkciju načelnika ili gradonačelnika, a slučajeve o kojima je riječ okarakterisala je zloupotrebama izbornog sistema.
Kod nas je situacija da se odriču mandata ili da se ljudi kandiduju samo da bi stranke navukle glasove pa onda odustaju od te funkcije. To su zloupotrebe u našem sistemu. Ima ljudi koji su na višim pozicijama, a kandiduju se na lokalnim izborima samo da bi privukli glasove stranci, a zna se unaprijed da neće preuzeti funkciju.
Ivana Korajlić, 6.2.2023.
S druge strane, Korajlić podvlači i da je ograničenje prava na kandidature osjetljiva tema te da kao takva zalazi u slobodu da neko bude biran.
Naglašava da se mora raditi na političkoj kulturi, izgradnji odgovornosti u političkom sistemu te naučiti šta znači odgovornost za preuzetu funkciju, ističući na kraju da se u neku ruku radi o prevarama građana/ki i da je iznevjerena volja birača/ica kada (grado)načelnik preuzme drugu funkciju, ali da onda ti birači/ce trebaju sankcionisati te političare.
Primjeri gradonačelnika i načelnika koji su na Opštim izborima 2022. godine osvojili mandate u zakonodavnim tijelima, a onda ih nisu htjeli prihvatiti, ostajući na pozicijama u svojim lokalnim zajednicama, jesu gradonačelnik Zenice Fuad Kasumović, načelnik Novog Grada Sarajevo Semir Efendić, kao i gradonačelnik Banje Luke Draško Stanivuković.
Predsjednici HDZ-a BiH i SDP-a BiH Dragan Čović i Nermin Nikšić krajem novembra prošle godine potpisali su dokument pod nazivom “Smjernice, načela i ciljevi u izvršnoj i zakonodavnoj vlasti za razdoblje 2022–2026. godine”, u kojem je jedan od ciljeva “zaštita integriteta i unapređenje izbornog procesa”, a u okviru euroatlantskih integracija, i “žurno provođenje, a najkasnije u roku šest mjeseci od uspostave vlasti na svim razinama, ograničene promjene Ustava BiH i usvajanje izmjena i dopuna Izbornog zakona BiH sukladno odluci Ustavnog suda BiH i presudama Europskog suda za ljudska prava”.
Ova mjera uključuje reformu koja će zaštititi kolektivna prava i individualna prava sukladno Ustavu Bosne i Hercegovine i odluci Ustavnog suda Bosne i Hercegovine sukladno presudama Europskog suda za ljudska prava (Predsjedništvo Bosne i Hercegovine i domovi naroda).
Smjernice, načela i ciljevi u izvršnoj i zakonodavnoj vlasti, 2022–2026.
Šta se pod “zaštita integriteta i unapređenje izbornog procesa” podrazumijeva, ostaje da se vidi, ali je iz navedenog dokumenta jasno da je vladajućim strankama koje dolaze iz Federacije BiH u prvih šest mjeseci prioritet izmjena izborne legislative koja nije u direktnoj vezi s nadolazećim Lokalnim izborima.
Poseban problem, ali ne samo na lokalnom nivou, o kojem je Istinomjer u okviru projekta SELDI mreže pisao u tekstu objavljenom u januaru 2021. godine, jeste činjenica da se u 145 opština i gradova na kandidatskim listama za njihove čelne ljude našlo i izabrano oko 50 osoba koje su na neki način bile dovođene u vezu s nekim krivičnim djelom, pri čemu je određen broj njih pravosnažno osuđen, između ostalog, i za ratne zločine, dok se ostatak vezuje za koruptivna djela, utaje novca, otmicu, nasilno ponašanje itd.
Izborna godina u BiH dolazi za sedam mjeseci te su preporuke da se Izborni zakon ne mijenja tokom izborne godine. S obzirom na to da se radi o Lokalnim izborima, navedena pitanja u vezi s izborom i reizborom gradonačelnika i načelnika trebala bi tako biti aktualizovana i adresirana u okviru nadležnih institucija tokom neizborne, 2023. godine.
No, uzevši u obzir ranija iskustva, za očekivati je da će se sa starim problemima u vezi s Lokalnim izborima ući u izbornu 2024. godinu te da će tek tokom kampanje, kao što se i ranije dešavalo, politički subjekti “aktualizovati” izazove koji će, po ko zna koji put, u tom momentu biti teško rješivi.
(Istinomjer.ba)