Piše: Amil Kamenica
Sistemi socijalne zaštite – osnove i istorijat
Nedavna i još uvijek tekuća dešavanja u vezi sa socijalnim protestima građana BiH povećavaju značaj i interes javnosti za pitanja penzionog sistema i sistema zapošljavanja. Oba ova sistema, zajedno sa sistemom zdravstvene i socijalne zaštite, čine sistem socijalnog osiguranja. Sistem socijalnog osiguranja funkcioniše na isti način kao i osiguranje od nezgode ili nesretnog slučaja, s tim što je u slučaju penzionog osiguranja krajnji ishod siguran za većinu uplatilaca osiguranja (ili barem za njihove porodice u slučaju njihove smrti).
Kod sistema osiguranja, uplatilac osiguranja (osigurano lice) uplaćuje premiju osiguranja, koja predstavlja zaštitu od uticaja događaja od koga se osigurava, kao što su požari, poplave, automobilska nezgoda. Što je rizik veći, veća je i premija osiguranja. U sistemu socijalnog osiguranja, zaposlene osobe i njihovi poslodavci plaćaju doprinos (premiju osiguranja) za slučaj potrebe za uslugama iz zdravstvene zaštite, slučaj da osoba ostane bez zaposlenja i za slučaj nemogućnosti daljeg obavljanja poslovne aktivnosti zbog starosti ili drugih razloga (starosna ili invalidska penzija).
Penzioni sistem u BiH je postavljen na temeljima sistema međugeneracijske solidarnosti. U teoriji penzionih sistema, takvi sistemi se često nazivaju Bizmarškim (Bismarckian) sistemima (prema Otu Bizmarku, njemačkom kancelaru kome se pripisuje uvođenje i formalizacija ovih sistema u 1883. godini na teritoriju današnje SR Njemačke). Ovi sistemi su dizajnirani tako da trenutno zaposlene osobe finansiraju one koji su bili zaposleni i kojima je prestala radna sposobnost. Nasuprot njih postoje i Beveridžovi (Beveridgian) sistemi, koji se pripisuju Lordu Beveridžu, koji je 1941. godine na području Velike Britanije uveo penzioni sistem koji se finansira iz poreza (državnog budžeta), a koji za cilj ima da se penziono pravo dodijeli što većem broju stanovnika. U Velikoj Britaniji, kao i Skandinavskim i nekim drugim zemljama, postoji državna penzija za sve osobe određene starosne dobi, bez obzira na prethodni radni staž (i neki od građana BiH uživaju te penzije, iako su u te zemlje došli kao izbjeglice i nisu nikada radili).
Penzioni sistem u BiH
Penzioni sistem u BiH je još uvijek zasnovan na Bizmarškim principima. Trenutno u BiH postoji samo jedan oblik penzionog osiguranja (ili „moderno rečeno“ stub penzionog sistema), koji je obavezni (sa obaveznim učešćem za sve zaposlene osobe), državni (javno upravljan), i finansira se tekućim finansiranjem (tekuće uplate za penzione doprinose se koriste za finansiranje postojećih penzija).
Ključni izazov pred ovim sistemom predstavljaju demografske promjene. Krajem XIX vijeka broj radno aktivnog stanovništva u odnosu na broj penzionera je bio od 7:1 do 10:1. U BiH u 2014. godini taj odnos je ispod 1,1 zaposlena osoba na 1 penzionera. Uz taj izazov, postoji i izazov značajnog produženja životnog vijeka, za gotovo 20 godina u posljednjih 130 godina.
Međutim, taj problem nije imanentan samo BiH. Zapadna Europa se suočila sa problemom produženja životnog vijeka i smanjenja nataliteta u 60-tim godinama XX vijeka, koji je (privremeno) riješila „uvozom“ radne snage sa područja bivše Jugoslavije, Sjeverne Afrike, Južne Azije i drugih dijelova svijeta. Kada se omjer ponovo pogoršao u 90-tim, prije svega zbog produženja životnog vijeka (ali i penzionisanja ljudi koju su doprinosili u sistem u proteklih 40 godina), razvijene zemlje su reagovale sa nekoliko mjera – povećanje stope doprinosa, relativno smanjenje penzija (u odnosu na prosječan dohodak), te produžavanje starosne granice za penzionisanje kroz niz mjera politika. Kada i ove mjere nisu riješile problem, danas je učešće država (budžeta) u finansiranju javnih penzionih sistema sve veće.
U BiH su ove mjere napravljene još 1999. godine. Visina penzionog doprinosa, uz par manjih izmjena (fluktuacije u RS i smanjenja u FBiH, čime su se stope gotovo izjednačile) je približno usklađena sa europskim stopama, starosna granica je pomjerena na 65 godina za oba pola, a u posljednjih tri godine je učešće države u finansiranju isplate penzija postalo gotovo pretežno (iako penzioni fondovi u FBiH i RS kriju stvarne prihode i rashode, te se koriste finansijskim akrobacijama prilikom isplata penzija). I pored ovih mjera, obaveze za isplatu prava iz penzionog sistema se konstantno povećavaju (povećava se broj korisnika i dužina isplate penzije), a broj zaposlenih osoba koje finansiraju te penzije se smanjuje. Očigledno da je rješenje potrebno tražiti u drugim politikama.
Na pritisak Svjetske banke, BiH se 2003. godine zadužila (uzela kredit u iznosu od) 7,2 miliona USD za projekat reforme socijalnog sektora, sa primarnim akcentom na reformi penzionog sistema i sistema zdravstvene zaštite. U sklopu projekta, pripremljena je strategija reforme penzinog sistema. Prvobitni nacrt, koji je bio zajednički za oba entiteta, radna grupa u RS je doradila, te je usvojen na Vladi RS 2008. godine i u Skupštini RS 2009. godine. Prvobitni nacrt, koji je Federalnom Ministarstvu za rad i socijalna pitanja i tadašnjoj Vladi FBiH dostavljen 2007. godine, usvojen je na Vladi FBiH krajem 2013. godine, ali još uvijek nije usvojen u Parlamentu FBiH.
Suština prijedloga za novi sistem se odnosi na uvođenje trećeg dobrovoljnog stuba penzionog osiguranja, kojim bi se omogućilo da zaposlene osobe (ako je individualno) ili poslodavci (ako je kolektivno dobrovoljno penziono osiguranje) izdvajaju dodatna sredstva iz svog dohotka/prihoda, koja bi se uplaćivala u privatni penzioni fond. Privatni penzioni fond(ovi) bi prikupljali sredstva na period od najmanje 15 godina (smatralo se da ispod tog perioda nije moguće napraviti dovoljnu akumulaciju kapitala), te ih investirao na finansijskim tržištima i na njih ostvarivao prinos. Nakon redovnog starosna penzionisanja, ova penzija iz trećeg stuba penzionog osiguranja bi predstavljala dopunsku penziju (uz penziju iz prvog obaveznog stuba penzionog osiguranja) koja bi omogućila veću materijalnu sigurnost u starosti. Uz ovu sistemsku izmjenu, u FBiH je predložena izmjena u dijelu koji se odnosi na penzije koje su stečene pod privilegovanim uslovima (po odlukama Vlade po raznim osnovama) i proširenje obuhvata na sve osobe (tzv. minimalna socijalna penzija za sve građane) što je u ovom trenutku neizvodivo. Od uvođenja drugog (obaveznog) stuba penzionog osiguranja, koji bi funkcionisao kao treći, ali bi se finansirao iz dijela sadašnjih obaveznih doprinosa, se za sada odustalo, primarno jer vlade nemaju sredstava da finansiraju jaz koji bi nastao odlijevanjem sredstava u drugi stub (uz sve druge razloge, kao što su niska propusnost finansijskog tržišta, kretanja na finansijskim tržištima, loša iskustva drugih zemalja koje su uvele drugi stub i dr.).
Sistem zapošljavanja u BiH
Sistem zapošljavanja, kao oblik socijalnog osiguranja, za cilj ima da licu kojem je prestalo zaposlenje (i njegovoj/njenoj porodici) obezbjedi materijalnu sigurnost u vremenu nezaposlenosti (kroz obezbjeđenje novčane naknade, prava na zdravstvenu zašitu i drugih „pasivnih“ prava), te da mu omogući ponovno zapošljavanje (kroz programe zapošljavanja, prekvalifikacije, samozapošljavanja i sl., tzv aktivne mjere zapošljavanja).
Kao i penzioni sistem, sistem zapošljavanja je pretrpio značajne izmjene. U ekonomskom sistemu koji je vladao do 1990-tih, biroi za zapošljavanje su imali značajnu ulogu u tzv. planskom zapošljavanju, te su aktivno kreirali politiku zapošljavanja. Od 1990-tih, sistem zapošljavanja u BiH ima primarno ulogu obezbjeđenja socijalne zaštite za osobe koje su registrovane kao nezaposlene (iako to u velikom broju slučajeva nisu), na što se troši većina sredstava koje se prikupe od doprinosa za nezaposlenost. Preostala sredstva se koriste za finansiranje aktivnih mjera zapošljavanja. Do 2005. godine, ta su se sredstva uglavnom usmjeravala prema preduzećima kao subvencije za zapošljavanje. Nakon što su utvrđene značajne pronevjere i zloupotrebe u sistemu, posljednjih godina se sredstva usmjeravaju na finansiranje programa za sticanje radnog iskustva, te programa preobuke i prekvalifikacije.
U posljednjih nekoliko godina, sistem zapošljavanja je zabilježio značajne reforme i poboljšanja, uglavnom kao rezultat pritiska međunarodne zajednice i zalaganja ljudi unutar službi zapošljavanja, sa minimalnom ili bez ikakve političke podrške. Iako je pravni okvir i dalje rigidan, i nameće biroima za zapošljavanje niz administrativnih operacija (izdavanje potvrda, vođenje evidencije nezaposlenih osoba) koji troše glavninu resursa, u većini biroa je došlo do razdvajanja aktivnih tražilaca zaposlenja i onih koji to nisu, provedena je intezivna obuka zaposlenih za savjetovanje u zapošljavanju, a došlo je i do značajnih poboljšanja u odnosu sa poslodavcima. Nažalost, ovi pozitivni pomaci su neprepoznati u javnosti, uglavnom zbog nerazumjevanja funkcije službi zapošljavanja – njihova funkcija je posredovanje, a ne samo zapošljavanje. Izostajanje rezultata, i pored ovih pozitivnih promjena, primarno je uzrokovano nedostatkom novih radnih mjesta i ekonomskom krizom.
Predizborna obećanja vlada u BiH na svim nivoima i programi rada
Kod vlada na svim nivoima i svih političkih stranaka, programi i obećanja koja su se odnosila na sektor penzionog osiguranja se svode na „reformu penzionog osiguranja“, proširenje obuhvata penzija i povećanje penzija. Kod cilja koji je definisan kao reforma penzionog sistema, nije precizirano šta tačno reforma znači, pa se u programima rada rezultat svodio na usvajanje strategije reforme penzionog sistema. Kod proširenja obuhvata, data su predizborna obećanja, ali u toku mandata vlada u posljednje tri godine, nisu se donosila rješenja koja za cilj imaju povećanje broja korisnika. Posljednje izborno i programsko obećanje se odnosilo na povećanje penzija.
Kod sistema zapošljavanja, predizborna povećanja se odnose na povećanje visine naknade za nezaposlenost, povećanje zaposlenosti žena, mladih, dugoročno nezaposlenih osoba i drugih ugroženih grupa, te izmjene zakonskog okvira za zapošljavanje.
Do povećanja visine naknade za nezaposlenost nije došlo, niti je to moguće sa konstantno opadajućim sredstvima prikupljenim od doprinosa, i konstantnim povećanje broja novih nezaposlenih osoba. Do izmjena zakonskog okvira za zapošljavanje je djelimično došlo. Novi zakonski okvir u RS je manje rigidan, iako je naišao na značajan otpor socijalnih partnera vlade. U FBiH nije bilo značajnijih izmjena zakona o radu i zapošljavanju, iako su potrebe za ovim izmjenama sve naglašenije. Najveći pomak u sistemu zapošljavanja je napravljen u samom funkcionisanju službi, koje su ojačale savjetodavnu funkciju, poboljšale odnose sa poslodavcima (gdje sada u puno većem broju slučajeva nastupaju kao posrednici i parteri poslodavcima, nego što je to prije bio slučaj), te u poboljšanju planiranja i monitoringa utroška sredstava za aktivne mjere zapošljavanja. Primjetno je smanjenje uticaja političkih struktura kod izbora korisnika, iako politika još uvijek direktno utiče kroz namjensko raspoređivanje budžetskih sredstava za programe zapošljavanja pripravnika, koji nisu najefikasnija mjera i često nisu ni planirani od strane službi zapošljavanja.