Piše: Bodo Weber, DPC
Original teksta na engleskom jeziku možete pročitati ovdje
Dogovor o formiranju Vijeća ministara (VM) na državnom nivou, koji je postignut 28. decembra između šest najjačih političkih stranaka u Parlamentu BiH skoro 15 mjeseci poslije općih izbora, iznenadio je mnoge analitičare. Stranački lideri su izjavili da nijedna od stranaka nije postigla potpuni cilj. Da li je onda ovo početak novog doba političkog kompromisa i napretka u BiH?
Kako bismo dobili odgovor na ovo pitanje, najbolje bi bilo sagledati trenutni razvoj događaja iz perspektive Banja Luke. Da li je to pomak prema konstruktivnom pristupu u pogledu države i udaljavanje od trenutne politike “afirmacije” RS kroz slabljenje državnih institucija? Dokazi govore suprotno. Jedini kompromis koji je napravila Banja Luka je odustajanje od Ministarstva vanjskih poslova. Ali RS je bilo zadržala, bilo preuzela upravljanje ključnim ministarstvima, kao što je Ministarstvo Finansija i Spoljne trgovine, što će Dodiku omogućiti da nastavi sa spriječavanjem jačanja državnih institucija. Sporazum uključuje dva propisa koja su potrebna kako bi se Bosni i Hercegovini omogućio zahtjev za članstvom u Europsku Uniju. 1 Što se tiče Zakona o popisu stanovništva , jednog od uvjeta EU koji je već odavno trebalo ispuniti, SDA je konačno popustila RS-u. Što se tiče drugog, Zakona o državnoj potpori, Dodik je insistirao na donošenju odluka koje zahtijevaju konsenzus između entitetskih i rukovodioca na državnom nivou, što mu omogućava blokiranje svega onoga što mu nije po volji. To je modus operandi kojim je RS zakinula mnoge druge institucije na državnoj razini.
Postojao je sporazum o usvajanju budžeta za 2011. godinu na temelju stvarnih post hoc rashoda, što je bio uvjet kako bi se omogućilo privremeno finansiranje u prvom kvartalu 2012., te kako bi se izbjegao kolaps do donošenja novog budžeta od strane novog VM. Banja Luka insistira na znatnom smanjenju državnog budžeta, a takav potez bi ugrozio funkcionisanje mnogih institucija, koje su već ugrožene zahvaljujući prošlogodišnjem privremenom finansiranju. Istovremeno, vlada RS-a je povećala budžet RS za otprilike 11%.
Stvarnost Dodikove nove „politike kompromisa“ postaje još jasnija ako se ima u vidu trenutni sukob između RS-a i državnih pravosudnih institucija. Uprkos žestokom otporu relevantnih domaćih pravosudnih institucija, kao i najautoritativnijih međunarodnih organizacija, Narodna Skupština Republike Srpske je 13. decembra donijela Zakon o sudovima RS, prema nacrtu Ministarstva pravde RS. Ovaj pravni akt je potkopao ustavni poredak BiH, te Europsku Uniju suočio sa izazovom sa kakvim se nije susrela u 2011. godini
Nastupanje vlade RS tokom šest mjeseci koji su prethodili donošenju zakona, ima sva klasična obilježja nedemokratskih režima. Ignorisala je primjedbe domaćeg pravosuđa i međunarodne zajednice, povremeno hineći dobru volju, ali u konačnici odbacujući zabrinutost. Vlada RS-a je takođe izokrenula činjenice, kao odgovor na zaslužene kritike.
Novi Zakon o sudovima jednostrano uvodi promjene koje ozbiljno podrivaju neovisnost pravosuđa u RS-u, kao i ovlasti i nadležnosti Visokog sudskog i tužilačkog vijeća (VSTV), koje jamči integritet i neovisnost pravosuđa.
Kad je u pitanju treći uslov, “vjerodostojan napor” u pravcu implementacije presude ESLJP u slučaju Sejdić-Finci, nije bilo moguće postići nikakav dogovor.
VSTV je osnovano 2004. kao dio strategije za uspostavu neovisnog i integriranog pravosudnog sistema u BiH, kao i u svrhu omogućivanja integracije BiH u EU. Utemeljeno je od strane ustavnih organa BiH, kako na državnom, tako i na entitetskom nivou, odlukom o prenosu određenih enititetskih nadležnosti na jedinstveno VSTV. Ono je tako postalo dio ustavnog poretka BiH. Jedino VSTV ima nadležnost za imenovanje sudija i tužilaca na svim nivoima pravosuđa u BiH. Ono takođe ima široku, a u mnogim pitanjima i isključivu nadležnost nad disciplinskim postupcima, pravosudnom administracijom, statistikama i izradom pravosudnih budžeta. Njegovi članovi se uglavnom biraju iz pravosudnih institucija cijele države, na svim nivoima vlasti
U septembarskom mišljenju, VSTV je identificiralo 14 članova i poglavlja u tadašnjem nacrtu zakona RS, koji predstavljaju ozbiljan napad na neovisnost pravosuđa i/ili nadležnosti samog VSTV-a. Ovu procjenu su pored EUSR-a i OSCE-a podržale i domaće sudačke organizacije, uključujući i Udruženje sudija RS, koje između ostalog navodi da „većina sadržaja nacrta Zakona ne podržava načela neovisnog pravosuđa“ i prijeti dostignutom napretku u razvoju pravosuđa u RS-u. Suci iz RS-a su izrazili podršku VSTV-u, okarakterišući njegovo osnivanje kao „važan korak ka izgradnji neovisnog sudstva“.
Postoje najmanje četiri člana ili poglavlja novog zakona koji krše ili su u kontradikciji sa državnim Zakonom o VSTV-u. VSTV navodi da su ovi elementi „nelegalni“. Među njima je i član o pravosudnom budžetu kije ograničava nadležnosti VSTV-a tako da bi njegovo usvajanje, prema riječima Vijeća, pretvarao preporuke Drugog Strukturalnog Dijaloga EU u „mrtvo slovo na papiru“. Treće poglavlje novog zakona je posebno indikativno u pogledu ciljeva Dodikovog režima, i njegovih „pravnih“ tehnika. Njime se u suštini kopira uslove za vršenje sudijske funkcije iz Zakona o VSTV-u, gdje je ova nadležnost ustanovljena radi osiguranja jedinstvenih uslova u cijeloj zemlji, u jedan entitetski zakon. Pismeno obrazloženje zakona koje je Ministarstvo pravde RS uputilo Narodnoj Skupštini RS otkriva svrhu vježbe – oduzimanje nadležnosti od VSTV-a nad kritičnim elementima pravosuđa. Prema pisanju Ministarstva, kad se Zakon o VSTV-u bude mijenjao u budućnosti, ovi propisi „moraju“ biti uklonjeni iz zakona. To pokazuje da se uzurpatorski pristup Dodikovog režima u RS-u, glede države BiH, aktivno implementira, te da se ne radi o čistoj retorici (kako ga rado opisuju neki međunarodni dužnosnici). To čini središte nazadnih događaja, kroz koje Bosna prolazi od 2006. godine
Strukturni dijalog, ili monolog
Nastupanje RS-a tjera EU da djeluje. Strukturalni Dijalog Europske Unije sa BiH o reformi pravosuđa sada je direktno suočen sa izazovom RS-ovog Zakona o sudovima. Strukturalni dijalog objavila je u maju 2011. šefica za vanjsku politiku EU, barunica Catherine Ashton u posjeti Banja Luci, zajedno sa Miroslavom Lajčakom, izvršnim direktorom diplomatske službe EU (EEAS) za Rusiju, Istočno Susjedstvo i Zapadni Balkan, kao dio dogovora da se Dodik natjera na odustanak od referenduma o ustavnosti pravosudnih institucija na državnom nivou uspostavljenih nakon Daytona, kao i OHR-a. Ovim iznenadnim potezom preduhitrili su OHR i Vijeće za Provedbu mira, čiji su članovi većinski, uključujući čak i mnoge EU države, bili u to vrijeme spremni da podrže Visokog Predstavnika ( i EUSR-a), Valentina Inzka, koji je namjeravao da ukine odluku o referendumu, kao i niz zaključaka NSRS. Jednim od tih zaključaka se pozivalo institucije RS-a da ne priznaju nijednu pravosudnu instituciju koja je iznad entitetskog nivoa RS-a, što je implicitno uključilo i Ustavni sud BiH, koji je uspostavljen Daytonom. Brisel je dogovor smatrao „soft power“ alternativom u odnosu na korištenje Bonskih ovlasti Visokog Predstavnika, te vjesnikom nove strategije EU, koja je trebala biti okončana odvajanjem „ojačanog“ EUSR-a od OHR-a, te preuzimanjem ureda od strane Petera Sørensena, 1. septembra
Nacrt Zakona je bio tema drugog sastanka Strukturalnog Dijaloga u novembru 2011. Na sastanku su predstavnici RS-a obećali punu saradnju sa VSTV-om. U zaključku sa druge sjednice, Komisija je izrazila očekivanje pune saradnje. Komisija je takođe zahtijevala prilagodbu nacrta Zakona s ciljem osiguranja neovisnosti pravosuđa, te „potpune usklađenosti sa prerogativima i preporukama VSTV-a“. Po završetku drugog Strukturalnog Dijaloga, Ministarstvo pravde RS-a je izbjegavalo svaki kontakt sa VSTV-om, te je poslalo nacrt u parlamentarnu proceduru, bez uvođenja važnih promjena koje je predložilo VSTV. Na sličan način je ignorisano i pismo novog EUSR/ šefa delegacije, Petera Sørensena, ministru pravde RS, Džerardu Selmanu, upućeno 12. decembra, uoči glasanja NSRS o Zakonu. U svom odgovoru, potpisanom istog dana kad je trebalo biti održano glasanje, ministar Selman tvrdi da je 9. decembra, u dogovoru sa članovima VSTV-a, „postignut dogovor u vezi sa približno 90% predloženih rješenja“. Prema VSTV-u, ovo nije tačno. Nakon sastanka, napravljene su tri izmjene u nacrtu Zakona, ali nisu uzeti u obzir najvažniji prigovori VSTV-a u pogledu nacrta. U skladu s tim, u konačnoj verziji Zakona o sudovima RS usklađeno je manje od polovine od 14 članova i poglavlja u vezi kojih je VTSV imao prigovor. Većina je ostala nepromijenjena, uključujući skoro sve one koji podrivaju pravnu ulogu VSTV-a (i zaključke Strukturnog Dijaloga)
Sada je EU, zajedno sa Šefom delegacije Peterom Sørensenom, umjesto dugo paćenog i ograničenog Visokog Predstavnika, predmet ponižavanja od strane Banja Luke
Tvoja je lopta, EU
Sada je lopta isključivo na strani EU, a posebno Komisije. Sada je vrijeme da EU pokaže u praksi ono što je dugo tvrdila – da ima funkcionalnu strategiju za Bosnu. To bi podrazumijevalo čvrstu podršku EUSR-u/Šefu delegacije Peteru Sørensenu od strane članova EEAS, EK i EU, insistirajući na izmjeni Zakona RS-a, kako bi u popunosti bio u skladu sa preporukama VSTV-a. Kompromis sa nepopustljivim RS-om i njenom rizičnom politikoma, popraćen izjavama o „napretku“, može se iznova činiti primamljivim, pogotovo u svjetlu (tek ostvarivog) novog Vijeća Ministara. EU veoma cijeni „održavanje zamaha“. Ali cijena takve Potemkinove pobjede bi zaista bila visoka
EU nema drugog izbora osim da podrži Sørensena. Nije u igri samo puki ustavni poredak BiH i neovisnost njenih pravosudnih institucija. Povlačenje bi torpediralo Strukturalni dijalog i srozalo lični kredibilitet barunice Ashton. Nadalje, dopuštanje da Zakon RS-a ostane takav kakav jeste, srozalo bi autoritet EUSR/Šefa delegacije Petera Sørensena na samom početku svog mandata. Kada je Evropsko Vijeće odlučilo 21. marta 2011. Da uspostavi jedinstvenog predstavnika EU u BiH, ne samo da je obezbijedilo ovaj „ojačani“ EUSR sa „skupom instrumenata kojim bi se pojačali poticaji koje pruža EU“. Kao posljednje uporište, Vijeće je takođe utvrdilo takozvane „restriktivne mjere“ – „štap“ Evropske Unije, koje bi se trebale primijeniti u slučaju da „mrkva“ integracije u EU ne djeluje. Ove mjere „trebaju biti izrečene protiv određenih fizičkih i pravnih lica čije aktivnosti podrivaju suverenitet, teritorijalni integritet, ustavni poredak…BiH“.
Sada je red na Europskoj Uniji.
Bodo Weber je politički analitičar i viši stručni saradnik u Democratization Policy Council-u , svjetske inicijative za odgovornost u promociji demokratije. Živi u Berlinu.