Piše: Adis Arapović, politolog
Skica kratkoročnih provodivih političkih, administrativnih i ekonomskih mjera konsolidacije javne potrošnje, vladavine prava i pravednije raspodjele društvenog bogatstva
Sada kada su četiri kantonalne vlade pale pod pritiskom uličnih demonstracija; kada preostale kantonalne vlade, a posebno Federalna vlada, rade na ivici legitimiteta, kada je upitan opstanak parlamentrane većine na državnom nivou, kada ističe vrijeme predviđeno za formiranje novih vlada i udovoljavanje zahtjevima socijalnog i građanskog bunta, postavlja se pitanje može li se uopšte desiti pokazivanje drugačije političke kulture u ovoj zemlji? Mogu li se uopšte formirati (nestranačke) vlade tamo gdje ih trenutno nema? Mogu li te, i preostale vlade, napraviti iskorak ka zahtjevima građana? Šta bi trebali biti prioriteti, a da rezultati budu vidljivi prije nadolazećih izbora? Koje su to političke, administrativne i ekonomske mjere provodive, a koje bi dovele do stvarnih poboljšanja u životima ljudi?
Slovo o relaciji političke stranke – budžeti
Politička borba u Bosni i Hercegovini svedena je na ovladavanje pozicijama odlučivanja i raspolaganja javnim novcem. Drugačije rečeno, budžeti i vanbudžetski javni fondovi, zajedno sa upravljačkim i rukovodećim funkcijama, cilj su, svrha i rezultat međustranačkog takmičenja. Reprezentacija, artikulacija, konkurencija i integracija, kao četiri ključna zadatka političkih stranaka, potpuno su marginalne orijentacije. Vodeće političke stranke u Bosni i Hercegovini nemaju međusobno niti ključnih, niti krupnih ideoloških i programskih razlika, ne predstavljaju socijalne slojeve, niti klase, niti široke interesne grupe. Ne trude se artikulirati njihove potrebe i interese. Ne trude se integrirati političko društvo, niti konkurentskim modelom usavršavati zakonitosti političke ponude i potražnje.
Postoji samo jedna vidljiva podjela: na one koji se predstavljaju kao zaštitinici neartikuliranih interesa triju “konstitutivnih” etničkih grupa, laički i štetno prozvane “nacionalnim strankama” i one koji se istima ne priklanjaju, još laičkije i štetnije (samo)prozvane “građanskim strankama”. I jedni i drugi su dominantno bezsadržajni populisti čiji su vrhovi odmetnute političke elite fokusirane primarno na pridobijanje još više moći, još više privilegija, još više javnog novca za svoj uski stranački i interesni krug, kao i za sebe lično. Ovladavanjem pozicija odlučivanja, istovremeno se ovladava velikim brojem radnih mjesta u javnom sektoru, kao i većim dijelom javnog novca. Bez obzira na postojanje zakona o državnoj službi, bez obzira na raspisivanje javnih konkursa za rukovodeće pozicije, upravne i nadzorne odbore, pa sve do vaspitača, nastavnika, ljekara i profesora; bez obzira na Zakon o javnim nabavkama i ostalo nominalno zakonodavstvo o jednakim šansama prilikom konkurisanja za radna mjesta i poslove koji se sklapaju s državom – politička i individulana podobnost presudno odlučuju. To svi znamo i dugo smo se s time mirili jer je politička oligarhija politizaciju i staranačko ovladavanje svime čime može, priglašavala legitimnim. To nije legitimno. Izborni legitimitet nema nikake veze sa zapošljavanjem u obrazovanju, zdravstvu, sudstvu, itd. Politizacija mora imati vidljivu granicu. Mora postojati zakon o političkim pozicijama.
Ovo društvo već dvadeset godina baštini nekonkurentski izbor. Već dvadeset godina se ne bira ono što je najbolje ili najisplativije za državu, već ono što je vladajućoj oligarhiji ili pohlepnim pojedinicima najprikladnije. Ovakva praksa je dovela do potpune, ponavljam potpune, politizacije javne sfere, vladavine gotovo kompletnim društvenim bogatstvom i javnim sektorom od strane višepartijske oligarhijske hobotnice, a sve to je rezultiralo u neviđenoj privatizacijskoj pljački, uništavanju gotovo cijele industrije jedne zemlje, bezidejnoj kratkovidoj ekonomiji zasnovanoj na ogromnim porezima i doprinosima, ogromnoj javnoj potrošnji, finansijskim infuzijama bh. dijaspore, decenijskim donacijama iz sažaljenja i vjere u ovu državu izvana i, posebno, u iščekivanju direktnih stranih investicija.
Kraj ove poslijeratne epohe je došao. Nema više bacanja novca u bosanski bunar, nema više mogućnosti da se ovako skupi administrativni aparat održi, nema više nikakve šanse da se ovaj nivo garantiranih socijalnih davanja može nastaviti, bez otvaranja novih radnih mjesta. Mnogo novih radnih mjesta. Međutim, novih radnih mjesta neće biti bez političke stabilnosti, koja tjera ozbiljne i dugoročne strane i domaće investicije. Političke stabilnosti takođe neće biti dok se ne okonča ovaj pogibeljni mandat 2010-2014, ne provedu Opći izbori, ne dese neke važne strukturalne reforme, uključujući ustavne. Barem u Federaciji BiH. I eto nas u sredini 2015. godine.
Kratkoročne mjere – novi budžetski društveni ugovor
Velika je vjerovatnoća da neće biti prijevremenih, niti vanrednih izbora, do održavanja redovnih Općih izbora u oktobru 2014. godine. To znači da će aktuelne vlade, tamo gdje ih ima, te eventualno novoizabrane vlade u četiri kantona, biti u foteljama najmanje do kraja ove godine. Osim u slučaju novih uličnih nemira, više nezadovoljstva i novih obaranja vlada. Jedna od mogućnosti da se spriječi potonji scenario jesu brzi, adekvatni, učinkoviti potezi, koju mogu demonstrirati promjenu političke kulture.
Budžet je, nakon Ustava, najvažniji pravni akt jedne zemlje. Ukupni budžet jedne države predstavlja pregled planiranih prihoda i planirane potrošnje, odnosno rashoda, države na svim nivoima vlasti. Budžeti se pune iz više izvora. Najviše novca za budžete u BiH izdvajaju građani putem plaćanja različitih poreza i doprinosa, kao što su indirektni porezi, u šta spadaju PDV i carine; zatim direktni porezi, što podrazumijeva porez na dobit, porez na dohodak i ostale vrste poreza; te doprinosi za penziono i zdravstveno osiguranje, osiguranje od nezaposlenosti i, u entitetu Republika Srpska, dječiji doplatak. Plaćajući samo poreze, građani osiguravaju više od pola ukupnog novca kojima se pune budžeti u Bosni i Hercegovini, odnosno osiguravaju 53% ili 6 milijardi od ukupno 11,3 milijarde KM, koliko iznosi zbir prihoda svih budžeta i vanbudžetskih fondova u BiH (podatak za 2011, bez značajnih promjena tokom 2012. i 2013.).
Dodatnu trećinu novca, odnosno preko 35% ili 4 milijarde KM u ukupnoj javnoj potrošnji na nivou bh. entiteta, donose zaposleni građani kroz plaćanje doprinosa, čime raspolažu entitetski vanbudžetski fondovi, kao što su fondovi penzionog osiguranja, fondovi zdravstvenog osiguranja, javne službe za zapošljavanje i ostali fondovi. Kada uzmemo u obzir i ostale vrste nameta kao što su naknade, kazne i takse, građani u punjenju budžetâ učestvuju sa preko 90% vlastitog novca. Drukčije rečeno, od 10 maraka bilo kojeg budžeta u BiH, 9 maraka je uzeto od građana!
Najveći dio svih budžeta u Bosni i Hercegovini troši se na funkcioniranje javnog sektora, odnosno na troškove javne administracije, vojske, policije, obrazovanja, sudstva, itd. Plate i naknade zaposlenih u javnom sektoru predstavljaju više od četvrtine ove potrošnje, odnosno 29% ili 3,3 milijarde od ukupno 11,7 milijardi maraka troškova u svim budžetima. Za materijal i usluge, koji su potrebni za rad javnog sektora, izdvoji se dodatnih 18% budžetske potrošnje ili 2,1 milijarda maraka. Uz sve to, dodatnih 37% novca ili 4,3 milijarde maraka iz svih budžeta u Bosni i Hercegovini odlazi na socijalna davanja. U praksi, to znači da se preko 84% ukupne budžetske potrošnje potroši u startu; to jest, onih 9 od 10 maraka, koje građani izdvoje u svrhu punjenja budžeta, skoro u cjelosti se potroše na javni sektor i socijalna davanja. Ostatak budžetske potrošnje odlazi na transakcije u nefinansijskim sredstvima, subvencije, kamate, grantove, poneku kapitalnu investiciju, te ostale rashode. Zbog ovako velike tekuće potrošnje, vrlo malo novca ostaje za gradnju ili obnovu škola, bolnica, puteva i drugih javnih dobara.
Ipak, da ima političke volje i profesionalne odgovornosti da se zauzda iracionalna javna potrošnja, za kratak period mogle bi se ostvariti ogromne budžetske uštede koje bi se mogle usmjeriti na konsolidaciju budžeta, kapitalne investicije, javne radove i aktivne politike zapošljavanja. To bi poslalo jedinstvenu poruku drugačije političke kulture, razumijevanja razloga socijalne i građanske pobune. Ima prostora da se za kratko vrijeme učini veliki pomak ka konsolidaciji javnih finansija, vladavini prava i pravednijoj raspodjeli društvenog bogatstva. Gotovo trenutno, a najdalje do izbora moguće je provesti slijedeće mjere:
1. Ukinuti, ili barem prepoloviti budžetske linije za finansiranje političkih stranaka. Prema konzervativnim procjenama, na finansiranje političkih stranaka iz svih budžeta u BiH godišnje odlazi između 30 i 40 miliona KM. Time bi se samo jednom mjerom mogla postići ušteda od 15 do 20 miliona KM. Poređenja radi, godišnje se u BiH na aktivne politike zapošljavanja preko javnih službi za zapošljavanje potroši manje od 30 miliona KM. Prvobitna svrha finansiranja političkih stranaka iz budžeta bila je umanjenje njihovih motiva za drugim izvorima finansiranja i time umanjivanje prostora za korupciju. Prema svim istraživanjima, političke stranke su generatori korupcije, pa se onda izgubila svrha budžetskog “hranjenja” generatora korupcije. Mnogo država EU i svijeta ne finansira političke stranke iz budžeta. S razlogom. I s uspjehom.
2. Zakonom i drugim administrativnim mjerama zabraniti plaćanje za rad u komisijama državnim službenicima, namještenicima, izabranim i delegiranim dužnosnicima, tj. svima kojima je u opisu radnog mjesta ova vrsta zadaće. Posebnu pažnju posvetiti članstvu sudija i uposlenika ministarstava u komisijama. Prema grubim procjenama, na plaćanje internih članova komisija godišnje se troši blizu 100 miliona KM. Pored ogromne budžetske uštede ovom bi se mjerom konačno počela rehabilitirati kultura rada u javnoj administraciji, a zatvorio prostor za zarade uskog kruga službenika i političara, višestruko veće i od njihovih nemalih plata. Ekstra-prihodi kroz plaćanje komisijskog rada proizveli su birokratski “reket” i diviziju profitera i neradnika u javnoj administraciji.
3. Zakonima i drugim mjerama osigurati vezivanje plata izabranih i delegiranih nosilaca javnih funkcija za prosječnu plaću u zemlji. Ova mjera mora biti provedena kroz jedinstvene propise na nivou države i entiteta (uključujući kantone), na način da koeficijenti plaća regresiraju od plata članova Predsjedništva BiH do najnižih nivoa uprave. Najviša plaća ne bi smjela preći 5 prosječnih plaća u zemlji, a evropski optimum je 3 do 4. Standardizacija plaća ne smije zaobići agencije, javna preduzeća i sve druge upravne organizacije i kompanije sa upravljačkim udjelom državnog kapitala. Uštede koje bi se ovom mjerom postigle, iznose preko stotinu miliona KM, ali je od ovih ušteda važniji ogromni iskorak ka pravednom vrjednovanju javnih pozicija, generalnoj sistematizaciji i uspostavljanju hijerarhijskih razreda i shodno tome odgovornosti. Ovakva mjera depresirala bi ne samo divlju javnu potrošnju, već i dvodecenijski mit o javnoj službi kao najboljem radnom mjestu za mlade ljude. Ova mjera javni sektor bi pretvorila u ono što isti jeste širom svijeta – prosječno plaćeni posao namjenjen manje poduzetnim, obrazovanim i ambicioznim pojedincima.
4. Ukinuti svaka plaćanja nosilaca mandata, nakon isteka istog, bez obzira da li je to regularni kraj mandata, smjena ili ostavka. Ovaj, tzv. “bijeli hljeb” nema nikakvo racionalno uporište, pa ovo treba biti prva u nizu mjera koje se trebaju donijeti, bez obzira na simboličnu uštedu po ovom osnovu. Ukidanje ove privilegije doprinos je rehabilitaciji pravednosti, jer, osim političara, ovu privilegiju nema niko drugi u javnom i privatnom sektoru i međusektorima .
5. Ukinuti isplate ”regresa”, “trinaeste plaće”, “božićnice” i drugih neopravdanih, te uz efikasnost i odobreni budžet nevezanih izdataka. Godišnje se na ovaj način iz budžeta odlije minimalno 10 miliona KM, što je manji problem od toga da većina uposlenih izvan javne administracije nemaju ovu privilegiju. Kao ni nezaposleni. Kao ni radnici na čekanju.
6. Minimizirati ili minimalno prepoloviti diskrecione budžete, troškove službenih telefona, troškove putovanja na posao, troškove “odvojenog života” zastupnika, premijera, ministara. Diskrecioni budžeti, tj. “troškovi reprezentacije” i službenih telefona, besprizorni su trošak u kontekstu socijalnog stanja većine građana BiH.
7. Prepoloviti troškove službenih putovanja u inostranstvo, ali i unutar BiH, posebno u izbornim godinama. Službena putovanja parlamentaraca na državnom i entitetskom nivou minmizirati i vezati uz učinak, čime bi samo putovanja vezana uz članstvo u međunarodnim asocijacijama (npr. Vijeće Evrope) imali opravdanost kontinuiteta, a sva druga jednokratna putovanja na daleke destinacije odobravati samo kao projekat mjerljivog učinka. Posebnu pažnju posvetiti službenim putovanjima tokom predizborne kampanje, uključujući upotrebu službenih vozila, dnevnica i diskrecionih budžeta predsjednika, premijera, ministara, članova kolegija parlamenata i sl.
8. Ograničiti udio ugovora o djelu u rashodima svakog budžetskog korisnika na određeni procenat ili realni iznos koji je u vezi sa planiranjem učinka i revizijom učinka. Državne revizije su pokazale da je tokom 2012. samo na nivou Federalne vlade u ovu svrhu potrošeno preko 20 miliona KM. Pretpostavka je da se na ugovore o djelu koji se plaćaju iz budžeta, godišnje odlije minimalno 100 miliona KM. Dobar dio ovih ugovora potpisan je sa onima čija se plaća već isplaćuje iz budžeta.
9. Zakonom i drugim mjerama onemogućiti istovremeno obavljanje više od jedne izabrane, imenovane ili delegirane funkcije (izuzev delegatima Doma naroda FBiH), posebno onemogućivši da izabrani (zastupnici, vijećnici) i imenovani (ministri, savjetnici) dužnosnici imaju funkcije u upravnim i nadzornim odborima, jer je to očigledni sukob interesa.
10. Ograničiti i racionalizirati isplate po osnovu prekovremenog rada u javnoj administraciji, jer interne kontrole i revizorski izvještaji ukazuju na rastrošnost po ovom osnovu. Ovdje je važno naglasiti u kontekstu tačke 3, tj. vezivanja plata u javnoj administraciji sa prosječnom platom u zemlji, da veliki dio službenika i namještenika, zastupnika i delegata, pa sve do uposlenika u javnim ustanovama, institucijama i kompanijama, imaju višestruke prihode po različitim osnovama izvan regularne plaće. Time, pored privilegije stabilnog i plaćenog radnog mjesta, uživaju i privilegiju izdašnih dodatnih prihoda, opet na teret budžeta. To nije pravedno. Posebno iz pozicije zaposlenih u privatnom sektoru. Ili nezaposlenih.
11. Podići efikasnost javne administracije, te cjelokupnog javnog sektora obaveznom analizom učestalosti bolovanja i drugih odsustava, te osigurati indeks učinkovitosti svakog uposlenika u javnoj administarciji javnim uvidom u mjesečni fond radnih sati, bolovanja, službena putovanja, privatna odsustva, i sl. Interne i državne revizije ukazuju na enormni broj plaćenih sati bolovanja na štetu javnih budžeta. To nije pravedno. To znaju oni koji nemaju ni osnovnu zdravstvenu zaštitu, pa ne smiju ni biti bolesni; zatim oni koji ne smiju tražiti bolovanje, jer isto povlači otkaz; oni koji ne traže bolovanje, jer im je fond radnih sati vezan za plaću, itd.
12. Racionalizirati vozne parkove na svim nivoima, posebnu pažnju posvetivši broju i klasi službenih vozila. Izuzev za protokolarne potrebe prijema stranih visokih delegacija (što je ingerencija MVP-a), nijedna institucija ne treba imati visoko-luksuzna vozila čija je cijena preko 100.000 KM. Sva raspoloživa vozila iznad ove klase trebaju biti rasprodata i zamjenjena vozilima niže klase. U potpunosti zabraniti, a potom disciplinski i finansijski sankcionirati upotrebu službenih vozila u privatne svrhe.
13. Institut transparentnog i kompetitivnog javnog konkursa izdići na nivo javnog dobra, te informatizacijom osigurati nultu toleranciju uticaja ljudskog faktora na izbor ponuda, ponuđača ili uposlenika u javnom sektoru.
14. Osigurati i zakonom naložiti objavu mjesečnih izvještaja o izvršenju budžeta na svim nivoima vlasti, čime bi prostor za budžetske malverzacije, deficit, neprincipijelne rebalanse, “napuhivanje” budžeta i deficita, netransparentno trošenje i javne nabavke, itd, bio sveden na minimum.
15. Zakonom naložiti planiranje i mjerenje učinka institucija, te uspostaviti tzv. “programsko budžetiranje” na svim nivoima, kako bi se budžetom finansirali efekti, rezultati i promjena, a ne ljudi. Epohalna promjena od budžetiranja ljudi ka budžetiranju efekata, na mikronivou općine, može biti provedena u roku od dvije budžetske godine.
Najskromnija procjena zbira ušteda po osnovu pobrojanih mjera iznosi minimalno 300 miliona KM u prvoj budžetskoj godini. To je približno visina godišnjeg zaduživanja BiH kod MMF-a u posljednje 3 godine. To je približno novčana suma potrebna za pokretanje ozbiljnog investicionog ciklusa. To je približno suma potrebna za pokretanje krupnih javnih radova. To je dovoljna suma za niskokamatno kreditiranje realnog sektora uz brze i mjerljive efekte. To je deset puta više novca za aktivne politike zapošljavanje od onoga čime zavodi trenutno raspolažu na godišnjem nivou. To je ozbiljna suma koja bi se mogla multiplicirati u kratkom roku kroz javno-privatno partnerstvo. To je približno dovoljna suma za informatizaciju i e-upravu posljednje generacije, koja bi osigurala maksimalnu transparentnost i minimalnu korupciju prilikom javnih nabavki, zapošljavanja, isporuke javnih usluga, itd.
Srednjoročne mjere
Gore pomenuta ogromna javna potrošnja od blizu 12 milijardi KM, vlastima nije dovoljna, pa novca u budžetskim kasama redovno nedostaje. To je u stvari deficit, odnosno manjak novčanih sredstava u javnoj potrošnji, koji je u Bosni i Hercegovini u 2013. godini iznosio 249 miliona maraka. Kako bi se pokrio nedostatak tog novca, država se dodatno zadužila, čime je ukupan vanjski dug države porastao sa 6,3 milijarde 2011. godine, na 7,4 milijarde maraka zaključno sa 2013. godinom. Dodamo li tome i 3,2 milijarde procjenjenog unutrašnjeg duga, ukupan javni dug Bosne i Hercegovine iznosi blizu 11 milijardi maraka. To znači da svaki građanin Bosne i Hercegovine, pored eventualno privatnog duga, sada ima i minimalno 3.000 maraka javnog duga kojeg će, ukoliko se uzme u obzir dosadašnji trend otplate duga i bez novih zadužnja, otplaćivati vlastitim novcem narednih 20 godina.
Jedan od osnovnih izvora iz kojih možemo saznati kako su institucije vlasti trošile novac građana, jesu revizorski izvještaji nezavisne državne revizije. Nažalost, revizorski izvještaji u posljednjih 10 godina ukazuju na budžetsko rasipništvo institucija vlasti. Značajan broj institucija godinama dobija negativna revizorska mišljenja. U 2012. godini preko 55% utrošenog budžetskog novca na nivou Bosne i Hercegovine i preko 46% utrošenog budžetskog novca na nivou entiteta Republika Srpska je dobilo negativno mišljenje ili mišljenje s rezervom od strane revizorskih institucija, a Budžet entiteta Federacija Bosne i Hercegovine u cjelini je dobio negativno mišljenje, odnosno niti jedna institucija vlasti u Federaciji BiH nije dobila pozitivno mišljenje revizije. Zbog ovakvog pristupa, budžeti u Bosni i Hercegovini su neodrživi, ne mogu biti razvojni i služe isključivo za finansiranje birokratije i prividnog socijalnog mira.
Jednostavnije rečeno, vođena ovakvim ekonomskim principima Bosna i Hercegovina je, sada već srednjoročno – neodrživa, ne može se razvijati, čak ne može bez golemih iznosa tuđeg novca finansirati ni birokratiju ni prividni socijalni mir. Ovaj golemi tuđi novac ima svoju cijenu. Posebno kada ne budemo mogli otplaćivati sva svoja dugovanja bez strukturalnih reformi, političkih, ekonomskih, socijalnih; bez reforme oporezivanja rada, bez liberalizacije tržišta rada, bez unaprjeđenja poslovnog ambijenta, revizije privatizacije, restrukturiranja javnih preduzeća, sporadične renacionalizacije i drugih nepopularnih, ali efektivnih mjera. To su one srednjoročne strukturalne reforme bez kojih se ne može dalje, ni bolje, ni brže. A onda slijedi katarza.