piše: Sead S. Fetahagić
Protesti koji su izbili 5. juna 2013 u Sarajevu inicirani su jednim konkretnim političkopravnim problemom što u praksi rezultira nesagledivim negativnim posljedicama za sve stanovnike BiH, jer djeca rođena nakon 13. februara 2013 do daljnjeg pravno “ne postoje” jer ne mogu u skladu sa zakonom dobiti svoj jedinstveni matični broj (JMB). U međuvremenu, demonstracije su se proširile na više gradova u BiH (a podrška demonstrantima stizala je i iz drugih država), a tokom vremena počele su se pretvarati i u proteste protiv institucija vlasti kao takvih, prevazilazeći prvobitne zahtjeve usmjerene prema BiH parlamentarcima da izglasaju neophodne izmjene zakona o JMB. Igor Štiks u tekstu objavljenom 12. juna 2013 na Web portalu Open Democracy u sarajevskim protestima vidi novi kvalitet koji se sastoji u iskazivanju solidarnosti među različitim grupama, većinom mladih, prosvjednika koji su bez obzira na sve zamislive razlike među njima, u jednom suglasni: ovakva vlast naprosto nije legitimna jer ne radi u korist građana koji su je u konačnici i izabrali, već naprotiv radi protiv njihovih, možemo reći vitalnih građanskih i ljudskih interesa. Vijest od 16. juna 2013. godine o smrti bebe, čija je evakuacija radi hitne medicinske intervencije u Beograd zakašnjela zbog “administrativnih problema”, može dodatno povećati opravdani gnjev građana i usmjeriti ove proteste u neizvjesnom pravcu.
Pitanje legitimiteta vlasti je krupno političko, filozofsko i pravno pitanje koje zadire u samu
suštinu ustavno-pravne odnosno državno-pravne konstitucije. U slučaju BiH neće biti
sporno reći da mnogi praktični životni problemi građana imaju svoje uporište u dubioznom
ideološko-geostrateškom okviru na kojem je zasnovana post-konfliktna “dejtonska” BiH i
da se od takve “države” očekuje da funkcionira, usprkos tome što je njen “ustav” (zapravo
tek “dodatak” međunarodnog mirovnog sporazuma) barem dvostruko manjkav:
1) s jedne strane, on nije zasnovan na demokratski izraženoj volji građana, već počiva na “ugovoru” sklopljenom između predstavnika zaraćenih post-jugoslavenskih elita uz posredovanje predstavnika globalističke elite, i
2) s druge strane on predstavlja pravno konfuzan i protivrječan dokument koji sam po sebi reproducira višestruku pravnu neuređenost i nesigurnost jedne složene zemlje. No, budući da je ovo tema za posebnu raspravu, u nastavku ćemo pokušati ukazati na konkretan problem u vezi zakona o jedinstvenom matičnom broju iz uže zakonodavno-pravne perspektive.
HRONOLOGIJA DEŠAVANJA U PRAVNOJ SFERI
Zakon o jedinstvenom matičnom broju (ZJMB) usvojen je 2001, u vrijeme intenzivne
“zakonodavne” aktivnosti Ureda Visokog predstavnika (OHR) u oblasti jedinstvenih
državnih simbola, putnih isprava i osobne iskaznice građana BiH , a objavljen je u Službenom glasniku Bosne i Hercegovine (SGBiH 32/01). Član 5. ovog zakona određuje deset registracijskih područja za vođenje registra JMB uz navođenje naziva pojedinih mjesta za svako područje, a većina propisanih registracijskih područja uključuje mjesta sa teritorija oba entiteta (RS iFBiH). ZJMB je izmijenjen i dopunjen 2008 godine (SGBiH 63/08), ali član 5. nije mijenjan.
U međuvremenu je Narodna skupština Republike Srpske (NSRS) usvojila 2009 god.
Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srpske (ZTORS) koji je objavljen u Službenom
glasniku Republike Srpske (SGRS 69/09). Član 5. ovog zakona određuje sve općine koje
teritorijalno čine RS, od kojih se pojedini nazivi razlikuju od naziva mjesta iz čl. 5. ZJMB.
Značajno je istaći da je donošenjem ZTORS ispoštovana odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine (dalje: Ustavni sud) iz 2004 u predmetu U-44/01 u vezi sa preimenovanjem određenog broja općina u RS (npr. brisanje atributa “srpski”).
Dana 25. februara 2011, sedamdeset i šest poslanika NSRS uputilo je zahtjev Ustavnom
sudu za ocjenu ustavnosti čl. 5. ZJMB. Podnosioci ovog zahtjeva smatrali su da ovaj član
nije u suglasnosti sa članovima I/1., I/3., III/1. i III/3.a. Ustava BiH. Ustavni članovi na koje
se pozivaju podnosioci zahtjeva određuju, između ostalog: da Republika Bosna i Hercegovina nastavlja postojati kao država priznata sukladno internacionalnom pravu ali
pod nazivom “Bosna i Hercegovina” i uz izmijenjenu unutarnju strukturu (čl. I/1.); da seBosna i Hercegovina sastoji iz dva entiteta, Federacije BiH i Republike Srpske (čl. I/3.); da
su nadležnosti institucija BiH iscrpno navedene (čl. III/1.); te da se sve državne funkcije i
ovlasti koje po ustavu nisu eksplicitno date institucijama BiH (tzv. državnom nivou vlasti)
smatraju funkcijama i ovlastima entiteta (čl. III/3.a.). Suština zahtjeva upućenog od strane76 poslanika NSRS sastoji se u tome da oblast teritorijalne organizacije entiteta ne spada u nadležnost institucija BiH, te da stoga osporeni član 5. ZJMB mora izmijeniti svoje
nezvanične odnosno nezakonite nazive mjesta, te ih uskladiti sa zakonskim nazivima
općina u RS sukladno odredbama ZTORS.
Rješavajući po zahtjevu u predmetu U3/11 (sve odluke i drugi akti dostupni su na Web
stranici http://www.ccbh.ba), Ustavni sud je otišao dalje od navoda podnosilaca zahtjeva, te se upustio u preispitivanje ustavnosti zakona odnosno pojedinih zakonskih odredbi.
Osnov za ovo pronađen je u zahtjevu pravne sigurnosti koji proističe iz čl. I/2. Ustava BiH,
a koji kao jedan od “demokratskih principa” navodi i da “država funkcionira u skladu sa
zakonom”, kako glasi prevod engleskog izvornika: operate under the rule of law. Obzirom
da je ZJMB usvojen prije donošenja entitetskog ZTORS i u skladu sa tada važećim
propisima, Ustavni sud je zaključio da se institucije BiH prilikom izglasavanja ZJMB nisu
uplele u nadležnosti entiteta za određivanje unutrašnje teritorijalne organizacije, uključujući i određivanje naziva mjesta. Shodno tome, Ustavni sud je mišljenja da čl. 5. ZJMB nije u suprotnosti sa članovima Ustava BiH na koje se podnosioci zahtjeva pozivaju, te je u tomsmislu zahtjev 76 poslanika NSRS odbijen.
Međutim, Ustavni sud smatra da je osporeni čl. 5. ZJMB ipak u suprotnosti sa Ustavom
BiH i to s njegovim članom I/2. Pošto su nazivi mjesta na teritoriji RS naknadno određeni
posebnim entitetskim zakonom (ZTORS), Ustavni sud smatra da su institucije BiH bile u obavezi da ZJMB usklade sa ovim novim propisima kako bi se osiguralo načelo pravne
sigurnosti, odnosno vladavine prava, iz čl. I/2. Ustava BiH. Sud također ističe da pravna
sigurnost, kao jedan od temelja načela vladavine prava, zahtijeva da registracijska
područja u osporenom zakonu budu određena isključivo aktualnim zakonskim nazivima
općina i gradova.
Odluka Ustavnog suda donesena je 27. maja 2011, a objavljena je 8. augusta iste godine (SGBiH 63/11). Odlukom je naloženo Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine
(PSBiH) da usvoji neophodne zakonske izmjene u roku od šest mjeseci od dana
objavljivanja odluke u SGBiH. Ovaj rok je istekao 8. februara 2012, a da neophodne zakonske izmjene nisu usvojene od strane PSBiH. Decembra 2011, ZJMB je doživio još
jednu izmjenu s tim da osporeni član 5. nije mijenjan.
Vijeće ministara BiH tokom marta 2012 priprema prijedlog zakona o izmjenama ZJMB, te
ga 30. marta iste godine upućuje PSBiH na razmatranje. Ustavnopravna komisija
Predstavničkog doma PSBiH je 17. aprila 2012 odlučila da je prijedlog izmjena ZJMB
usklađen sa Ustavom BiH, međutim na sjednici Predstavničkog doma dva dana kasnije
prijedlog izmjena ZJMB nije dobio potrebnu većinu glasova.
Ustavni sud je 16. januara 2013 godine rješenjem (SGBiH 11/13) utvrdio da PSBiH nije u
propisanom roku ispoštovala sudsku odluku u predmetu U3/11, te je proglasio odredbe čl. 5. ZJMB nevažećim počev od dana objave ovog rješenja, odnosno od 13. februara 2013.
“Posljedica ovakve odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine je da organi nadležni za
određivanje, dodjeljivanje i upisivanje jedinstvenog matičnog broja državljana BiH i stranih
državljana u BiH nemaju zakonsku osnovu da poduzimaju bilo kakve radnje u vezi saizdavanjem, poništavanjem i zamjenom jedinstvenog matičnog broja kao individualne i
neponovljive oznake identifikacijskih podatka o osobi.” (Vaša prava BiH, Legal Aid
Network http://www.vasaprava.org/?p=1669) Na taj način nastupio je “pravni haos” jer
osobe bez JMB neće moći ostvariti prava na osobnu iskaznicu, putnu ispravu, zdravstvenu
knjižicu i sl. Odgovornost za ovakav razvoj situacije nije jednostavno utvrditi bez dublje političke i pravne analize. No, nećemo mnogo pogriješiti ako je pripišemo cjelokupnim vlastima u BiH prvenstveno na “državnom” nivou, te određenim stranim odnosno internacionalnim organizacijama koje de facto vrše znatan politički uticaj na dešavanja u BiH. Ovo se prvenstveno odnosi na OHR, koji, slovom Dejtonskog sporazuma, predstavlja ovlaštenog tumača svih aspekata civilne implementacije mirovnog sporazuma, što bi trebalo da uključuje i njegovo autoritativno tumačenje nekih ustavnih načela i s njima povezanih pravnih pitanja. No, u institucionalnom smislu odgovornost za nastalu situaciju te zakomplikacije u sprovođenju odluke Ustavnog suda prvenstveno treba tražiti kod Vijeća ministara BiH i kod PSBiH.
Vijeće ministara, kao izvršni organ vlasti, trebalo je imati uvid u eventualna nesuglasja između entitetskih i BiH zakona te u tom slučaju na vrijeme predlagati zakonske izmjene ili dopune zakonodavnom tijelu. Ovo se naročito odnosi na Ministarstvo civilnih poslova, koje kao organ uprave nadležan za statusna pitanja građana ima obavezu da sa stručnog aspekta prati dešavanja u datoj oblasti. PSBiH, kao zakonodavni organ, svakako dijeli najveći stepen odgovornosti, jer nije u propisanom roku ispoštovala nalog iz odluke Ustavnog suda da usvoji neophodne izmjene ZJMB. Imajući u vidu da je ZJMB još jednom mijenjan i to u decembru 2011 (SGBiH 103/11), dakle nakon usvajanja ZTORS i nakon odluke Ustavnog suda iz maja 2011, a da član 5. nije bio usklađen sa zahtjevom Ustavnog suda, možemo reći da se radilo nedopustivom propustu PSBiH kao zakonodavnog organa vlasti!
ŠTA KONKRETNO NALAŽE ODLUKA USTAVNOG SUDA?
Odluka Ustavnog suda u predmetu U3/11 nalaže “Parlamentarnoj skupštini Bosne i
Hercegovine da, najkasnije u roku od šest mjeseci od dana objavljivanja ove odluke u
‘Službenom glasniku Bosne i Hercegovine’, uskladi član 5. Zakona o jedinstvenom
matičnom broju s Ustavom Bosne i Hercegovine”, odnosno sa njegovim članom I/2. te da
u istom roku obavijesti Ustavni sud o preduzetim mjerama. Prema mišljenju Suda,
zakonodavac na državnom nivou (tj. PSBiH) nije slijedio novu zakonsku regulativu u RS u odnosu na nove nazive općina i gradova, te je na taj način narušio princip vladavine prava
iz člana I/2. Ustava BiH. Radi se dakle o prvenstveno tehničkom, gotovo banalnom,
zahtjevu da se nazivi mjesta (općina ili gradova) koji su navedeni u osporenom članu 5.
državnog ZJMB usklade sa nazivima općina sa teritorije RS koji su navedeni u članu 5.
entitetskog ZTORS. No, čini se da je Ustavni sud izbjegao da detaljnije obrazloži koje se
konkretno izmjene moraju učiniti u članu 5. ZJMB, naročito jer se pozivanje na član I/2.
Ustava BiH doima prilično općenitim, te se otvara mogućnost za različita tumačenja
odluke. Ovo se naročito odnosi na izreku suda da “registracijska područja budu određena
isključivo zakonskim nazivima općina i gradova”. Da li to znači da određenje registracijskih
područja iz osporenog čl. 5. ZJMB ostaje neizmijenjeno u materijalnom smislu te da se samo trebaju izmijeniti relevantni nazivi mjesta (općina) sukladno ZTORS unutar već postojećih 10 registracijskih područja, ili to implicira i neku izmjenu strukture registracijskih područja kao takvih (bilo njihov teritorijalni opseg ili njihov naziv ili oboje)?
Da je izreka odluke Ustavnog suda nedovoljno jasna ukazuju i prijedlozi izmjena ZJMB
upućenih od strane vladajućih političkih stranaka iz RS. Prema njihovom prijedlogu, član 5.
ZJMB mijenja se na način (pored usklađivanja naziva općina sa teritorije RS sa ZTORS)
da se umjesto postojećih 10 registracijskih područja uvode samo tri, gdje bi svako
područje obuhvaćalo općine po teritorijalnoj organizaciji entiteta odnosno Brčko Distrikta,
dakle jedno područje za RS, jedno za FBiH i jedno za BD. U obrazloženju stoji da 10
registracijskih područja iz osporenog člana 5. ZJMB predstavljaju zaostatak iz vremena
Socijalističke Republike BiH koji ne odgovara važećoj ustavnoj strukturi BiH, te se zbog
toga predlaže izmjena cijele strukture člana 5.
Prema našem mišljenju ovaj prijedlog, iako sam po sebi nije besmislen jer bi se i onmogao temeljiti na zahtjevu pravne sigurnosti iz čl. I/2. Ustava BiH, premašuje zahtjev iz
odluke Ustavnog suda, jer se registracijska područja nigdje u odluci ne pominju osim u
jednoj, ranije navedenoj rečenici. Osim toga, iz merituma odluke jasno proizlazi da se spor
vodio jedino oko zakonitosti naziva općina i gradova u RS, a ne oko pitanja strukture i
broja registracijskih područja, odnosno da li ona trebaju pratiti važeću dvo-entitetsku
državnu strukturu BiH ili ne. Stoga bi se na osnovu izloženog moglo zaključiti da će se
odluka Ustavnog suda smatrati ispoštovanom kada se čl. 5 ZJMB izmijeni na način da
umjesto sadašnjih naziva nekih mjesta kao npr. “Bosanska Gradiška/Gradiška”, “SkenderVakuf/Kneževo”, “Drvar/Srpski Drvar”, “Bosanski Brod/Srpski Brod”, ili “Foča/Srbinje” stoji “Gradiška”, “Kneževo”, “Istočni Drvar”, “Brod” odnosno “Foča”. No, čini se da se ni Ustavni sud BiH ne može potpuno osloboditi odgovornosti za nastalu situaciju jer nalog iz njegoveodluke u predmetu U3/11 nije sasvim jasan. Takav jezik može polučiti različita shvatanja odluke, a sudije su morale biti svjesne šta će se dogoditi sa takvim tekstom jednom kad se nađe pred ovakvom katastrofom od zakonodavnog tijela kakva je sadašnji sastav PSBiH.