Metodologija

Motivi i ciljevi Istinomjera

Predizborni programi trebali bi činiti suštinski dio predizborne kampanje političkih aktera, u kojem se građanima i građankama pružaju ključne informacije o aktivnostima i rezultatima koje mogu očekivati od partije za koju su glasali/e, nakon što ona dođe na vlast. Za razliku od simplifikovanih poruka i parola koje se plasiraju u okviru medijskog prostora za vrijeme predizborne kampanje, predizborna obećanja koja su data u izbornom programu moraju biti substancijalna, dobro razrađena, jasna i precizna, kako bi birači/ce mogle/i donijeti istinski informiranu i racionalnu odluku o tome koju partiju ili kandidata/kinju žele vidjeti kao svoje predstavnike/ce, one koji/e će zastupati njihove interese u naredne četiri godine. Stoga je odgovoran pristup davanju i ispunjavanju predizbornih obećanja jedan od temeljnih pokazatelja odgovornosti političkih partija prema svojim glasačima/cama (i građanima/kama uopšte), i kao takav predstavlja jedan od neophodnih uslova za postojanje i funkcionisanje istinske demokratije. „Fer izbori“, u tom smislu, znače više od odsustva izborne krađe – lažna obećanja, iako nisu zakonski sankcionisana, predstavljaju, ipak, još jedan vid izborne prevare građana i građanki, naročito ukoliko postanu ustaljena i kontinuirana praksa. Na taj način se gubi jedan od ključnih elemenata demokratije – politička odgovornost nosioca vlasti prema građanima i građankama – bez kog se „slobodni i fer izbori“ pretvaraju u praznu posudu bez pravog sadržaja.

Da bi se moglo govoriti o političkoj odgovornosti u predizbornim kampanjama, političke platforme stranaka trebalo bi da sadrže obećanja na osnovu kojih se građanima i građankama daje jasna slika o tome šta mogu očekivati od političkih partija ukoliko glasaju za njih. Nažalost, predizborna obećanja često su formulisana tako da se iza uopštenih ciljeva i zvučnih floskula krije nedostatak konkretnih, realnih i ostvarivih planova, odsustvo istinske namjere da se uhvati u koštac sa gorućim problemima, te nedostatak vizije za njihovo rješavanje. Nasuprot tome, „dobro“ predizborno obećanje trebalo bi da bude što konkretnije, kako bi dalo jasne odgovore na pitanja šta će biti urađeno, ko će to uraditi, na koji način, kojim sredstvima i sa kojim konačnim rezultatom.

Ovo istraživanje bi trebalo da pokaže kakav je, u tom smislu, „kvalitet“ izbornih programa stranaka koje su na Opštim/općim izborima osvojile povjerenje građana/ki, ali i da podstakne stranke na odgovorniji pristup kako kreiranju, tako i ispunjavanju svojih predizbornih obećanja. Da bismo to postigli, analizirali smo konkretnost predizbornih obećanja onih partija koje su, nakon Opštih/općih izbora, formirale vlast u Federaciji BiH i Republici Srpskoj, sa ciljem da utvrdimo koliko su kvalitetni i utemeljeni izborni programi koje su vladajuće partije ponudile svojim glasačima i glasačicama. Ukoliko se nakon konstituisanja vlasti na državnom nivou u njoj nađu neke stranke koje ne obnašaju vlast na entitetskim nivoima, njihovi programi biće analizirani na isti način.

Drugi cilj ove analize jeste da postavi precizne smjernice za monitoring koji će uslijediti u ovom mandatnom periodu, a koji će uključivati praćenje i bilježenje aktivnosti vladajućih stranaka na ispunjavanju obećanja datih u izbornim programima, te utvrđivanje procenta ispunjenosti datih obećanja na kraju aktuelnog mandata.

Pored analize konkretnosti obećanja, urađena je i analiza međusobnog slaganja „Osnove za formiranje vlasti u Federaciji BiH i platforme zajedničkog nastupa u institucijama BiH u mandatnom periodu 2010-2014” sa onim partijama koje su ovu platformu zajednički formirale (SDP, SDA i NSRZB). Cilj ove analize bio je da se utvrdi u kojoj mjeri se pojedinačne politike partija uticale na programsku usmjerenost zajedničke platforme, što predstavlja još jedan pokazatelj odgovornosti partija prema sopstvenim programima i obećanjima na osnovu kojih su dobile povjerenje građana i građanki na Opštim/općim izborima, te njihove spremnosti da formiraju takvu postizbornu koaliciju koja će biti funkcionalna i omogućiti ostvarivanje datih obećanja.

U analizu nije ušao program Hrvatske stranke prava koja je također potpisnica platforme, budući da do njega nismo mogli doći ni preko zvaničnih stranica stranke, niti u neposrednom kontaktu sa ovom strankom.

 Metodologija

 I    Analiza konkretnosti predizbornih obećanja

1.1.  Konkretnost ciljeva i mjera

U analitičke svrhe, obećanja smo podijelili na dva elementa:

Ciljevi: Rezultati koje partija namjerava postići nakon dolaska na vlast

Mjere: Aktivnosti koje će partija preduzeti kako bi postigla obećani cilj

Konkretnost/nekonkretnost ciljeva i mjera, ocijenjeni su na sledeći način:

Ciljevi:

1. Konkretan cilj:
Obećanje je formulisano tako da se može sa sigurnošću utvrditi koji je rezultat koji se želi postići i kada je taj rezultat postignut. To podrazumijeva da je očekivani rezultat opisan na jasan, precizan i nedvosmislen način, sa jasno određenim parametrima, tj. indikatorima na osnovu kojih se može mjeriti ispunjenost obećanja. Precizni parametri su oni elementi obećanja kojima se podrobnije utvrđuju suštinska svojstva (kvantitet, kvalitet i gradivni elementi) zadatog cilja koja se moraju zadovoljiti da bi se taj cilj mogao smatrati ispunjenim. U parametre ispunjenosti, u zavisnosti od vrste obećanja koje se daje, mogu spadati:

Odrednice kojima se utvrđuju početne i završne veličine: ako se obećava rast ili razvoj u određenoj oblasti, precizni parametri podrazumijevaju konkretizovanje željenih stopa rasta ili razvoja u odnosu na zatečeno stanje; ako se obećavaju finansijski poticaji u određenoj oblasti, parametri podrazumijevaju konkretne iznose/procente sredstava koja se namjeravaju plasirati.

Odrednice kojima se definiše određeni kvalitet: ako se obećava poboljšanje ili napredovanje u određenoj oblasti, parametrima se pojašnjava šta sadrži obećani napredak u odnosu na postojeće stanje. Ako se obećavaju promjene koje nisu mjerljive u brojevima (obećanja kojima se tretiraju šire politike i strategije u određenim oblastima, te široka pitanja poput društvene klime, kulture, sistema vrijednosti, međunarodne saradnje i sl.), parametri uključuju detaljne opise promjena koje se žele postići, uz konkretizovane mjere i kratkoročne ciljeve kojima se namjerava postići promjena u široj oblasti.

Institucionalne odrednice: ako se obećavaju promjene koje zahtijevaju zakonsko uređenje određene oblasti, parametri uključuju preciziranje zakonodavnih akata (iz kojih se vidi koje oblasti  se uređuju, na koji način,u kom obimu i kojim aktima) kojim će se takve promjene postići; ako se obećava uspostavljanje novih institucija, parametri preciziraju na kom nivou i sa kojim nadležnostima će one biti uspostavljene.

Tamo gdje postoji potreba za praćenjem implementacije i kontrolom indikatora ispunjenosti obećanja (ukoliko ona već nije pokrivena u okviru postojećih institucionalnih mehanizama), navođenje mehanizama kojima će se to obezbijediti.

Odrednice kojima se definiše vremenski okvir za ispunjenje obećanja.

2. Djelimično konkretan cilj:

Obećanje je formulisano tako da se može pretpostaviti koji se rezultat želi postići i kada je taj rezultat postignut, ali je neophodno dodatno precizirati indikatore ispunjenosti. U ovakve slučajeve spadaju obećanja u čijim ciljevima su:

– Parametri neprecizno definisani i otvoreni za različita tumačenja: Obećanje sadrži parametre, tj. indikatore ispunjenosti, ali oni ne zadovoljavaju u postpunosti kriterije konkretnosti i preciznosti. Ispunjenost obećanja može se u određenoj mjeri pratiti na osnovu navedenih parametara, ali je neophodno podrobnije precizirati indikatore za ispunjenost.

–  Nisu navedeni svi podrazumijevani parametri: Nabrojani su određeni parametri za ispunjenost, ali se implicira da postoje i drugi koji nisu navedeni. Ispunjenost obećanja može se djelimično pratiti na osnovu navedenih parametara, ali je potrebno navesti i ostale podrazumijevane parametre.

3. Nekonkretan cilj:

Obećanje je tako formulisano da je teško odrediti  koji se rezultat želi postići i kada je on u potpunosti postignut. U ovakva obećanja spadaju slučajevi kada su:

– Pojmovi neprecizno definisani i otvoreni za različita tumačenja: u opisu postavljenog cilja koriste se višeznačni termini, floskule ili formulacije koje se mogu interpretirati na različite načine, tako da cilj nije očigledan i jasan. S obzirom da im se mogu pripisati različita značenja, ne može se sa sigurnošću utvrditi šta podrazumijeva ispunjenost obećanja koje je ovako formulisano.

– Cilj definisan preopširno/preuopšteno tako da se ne može izmjeriti ispunjenost: Obećanja koja se odnose na široko područje djelovanja, bez konkretnih parametara, pa nije moguće sa sigurnošću utvrditi kada se obećanje može smatrati u potpunosti ispunjenim.

–  Nedostaju parametri: Obećanje se odnosi na relativno usko područje djelovanja, ali nema jasnih parametara na osnovu kojih se može utvrditi kada je obećanje ispunjeno.

Mjere:

1. Konkretne mjere: Predstavljene su aktivnosti koje će partija preduzeti u svrhu ostvarivanja datog obećanja, kroz konkretne parametre koji pokazuju kako će se doći do ostvarenja postavljenog cilja. U zavisnosti od postavljenog cilja, oni mogu uključivati: ukoliko za njim postoji potreba, preciziran legislativni okvir kojim će se urediti data oblast ili problem ukoliko za njim postoji potreba, najava istraživanja/studija, te strategija i planova kojima će se obezbijediti obećani rezultat porijeklo i iznos sredstava kojima će se obezbijediti ispunjenje zadatog cilja vremenski rokovi za izvršavanje najavljenih mjera kako bi se postigao zadati cilj identifikovanje postojeće ili najava uspostavljanja novih institucija koje će implementirati navedene aktivnosti tamo gdje postoji potreba za praćenjem implementacije predloženih aktivnosti (ukoliko ona već nije pokrivena u okviru postojećih institucionalnih mehanizama), navođenje mehanizama kojima će se to obezbijeditidruge aktivnosti koje treba preduzeti da bi se obećanje ostvarilo

2. Nekonkretne mjere: Aktivnosti koje treba preduzeti da bi se ostvarilo obećanje nisu jasno navedene, pa je teško ili nemoguće odrediti na koji način će se postići najavljeni rezultat. U ovakva obećanja spadaju slučajevi kada:

Nedostaje konkretna akcija za postizanje cilja: Nema nikakvih naznaka o planovima, aktivnostima i mjerama koje treba preduzeti da bi se ostvarilo obećanje

Parametri neprecizno definisani i otvoreni za različita tumačenja: Navedene su aktivnosti koje treba preduzeti da bi se ostvarilo obećanje, ali su uopšteno i neprecizno predstavljene, tako da se ne može zaključiti na koji način će se obezbijediti da cilj bude ostvaren

Nedostaju parametri: Pominju se određene aktivnosti, ali vrlo uopšteno i bez konkretnih koraka koji pokazuju na koji način će se obezbijediti da cilj bude ostvaren

Nisu navedeni svi podrazumijevani parametri/aktivnosti: Nabrojane su određene aktivnosti, ali se implicira da postoje i druge koje nisu navedene.

1.2. Konkretnost obećanja

Konkretnost obećanja ocijenjena je na osnovu konkretnosti ciljeva i mjera, pa tako obećanja mogu biti:

1. Konkretna – ukoliko su i cilj i mjere ocijenjeni konkretnim
2. Djelimično konkretna – u slučajevima kada je:
– Cilj konkretan, mjere nekonkretne
– Cilj djelimično konkretan, mjere konkretne
3. Djelimično nekonkretna – u slučajevima kada je:
– Cilj nekonkretan, mjere konkretne
– Cilj djelimično konkretan, mjere nekonkretne
4. Nekonkretna – ukoliko su i cilj i mjere ocijenjeni nekonkretnim

Posebnu kategoriju čine obećanja koja se uopšte ne mogu analizirati u obliku u kom su data. Ovakva obećanja ocijenjena su neutemeljenim i u njih spadaju slučajevi kada je:

Obećanje je tako formulisano da nije moguće utvrditi šta je njegov očekivani cilj, niti  identifikovati aktivnosti koje bi trebalo preduzeti

Govori se o određenim aktivnostima, ali bez cilja kojim bi one trebale rezultirati

Pojmovi su međusobno kontradiktorni, tako da se ne može ustanoviti značenje, a samim tim ni cilj ovako sročenog obećanja

Pojmovi su nelogično upotrijebljeni, tako da se ne može ustanoviti značenje, a samim tim ni cilj ovako sročenog obećanja

Pojmovi su do te mjere uopšteni da se ne može ustanoviti značenje, a samim tim ni cilj ovako sročenog obećanja.

U slučaju ovakvih obećanja, pojašnjenje njihovog značenja od strane partije koja ih je dala, koje bi omogućilo njihovo razumijevanje i postavljanje parametara/indikatora ispunjenosti, može ih učiniti pogodnim za ocenjivanje u okviru neke od prethodnih kategorija; u suprotnom, ovakva obećanja neće ulaziti u proces monitoringa i analize ispunjenosti.

Obećanje se odnosi na ciljeve koji su već ostvareni prije početka izbornog mandata, ili na ciljeve koje je nemoguće ispuniti jer izlaze iz okvira nadležnosti i/ili mogućnosti djelovanja zakonodavne i izvršne vlasti.

Ovakva obećanja neće ulaziti u proces monitoringa i analize ispunjenosti.

Nakon analize konkretnosti obećanja i njihovih ciljeva/mjera, rezultati istraživanja biće dostavljeni partijama, zajedno sa upitnikom koji će za cilj imati doradu datih obećanja u smislu preciziranja ciljeva i mjera tamo gdje se pokaže da za time postoji potreba (to jest, za sva ona obećanja koja nisu u potpunosti konkretna). Tokom ovog procesa, partije bi trebale precizirati indikatore za ispunjenost ciljeva koje su najavile da će ispuniti u ovom mandatnom periodu, te konkretizovati mjere koje će preduzeti da bi te ciljeve ispunile.

Kao sastavni dio upitnika, partijama će biti postavljena i dodatna pitanja za svako pojedinačno obećanje, koja uključuju preciziranje određenih elemenata koji uglavnom nedostaju u svim analiziranim programima, a uključuju:

1. Konkretna – ukoliko su i cilj i mjere ocijenjeni konkretnim
2. Djelimično konkretna – u slučajevima kada je:
– Cilj konkretan, mjere nekonkretne
– Cilj djelimično konkretan, mjere konkretne
3. Djelimično nekonkretna – u slučajevima kada je:
– Cilj nekonkretan, mjere konkretne
– Cilj djelimično konkretan, mjere nekonkretne
4. Nekonkretna – ukoliko su i cilj i mjere ocijenjeni nekonkretnim

Sve partije će imati mogućnost da, ukoliko smatraju da su određeni dijelovi njihovih programa neosnovano tretirani kao predizborna obećanja, traže njihovo povlačenje iz daljnje analize i praćenja ispunjenosti. Ukoliko ih bude, u ovakvim slučajevima od partija ćemo zatražiti da svoje zahtjeve argumentuju, te ponuđene argumente objaviti na sajtu „Istinomjera“ kao obrazloženje za povlačenje obećanja iz analize i monitoringa.

U slučaju da partija ne odgovori na upitnik, precizni indikatori ispunjenosti za obećanja iz njenog programa biće postavljeni u saradnji sa ekspertskim timovima (formiranim za svaku od oblasti po kojima su obećanja razvrstana). Postavljanje indikatora vrši se po slijedećem principu:

Za obećanja sa konkretnim ciljem, uzimaju se indikatori koji proizlaze iz njegovih parametara

Za obećanja sa djelimično konkretnim ciljem, postavljaju se indikatori koji se mogu pretpostaviti iz njegovih parametara, na osnovu ekspertske analize u datoj oblasti

Za nekonkretna obećanja, ne postavljaju se indikatori ispunjenosti, već se prati generalno djelovanje partije u navedenoj oblasti, te se ispunjenost cilja mjeri post factum, na kraju izbornog mandata. 

II Klasifikacija obećanja

Sva obećanja podijeljena su po tematskim oblastima koje se javljaju u programima partija. Podjelom obećanja po oblastima omogućava se:

a) Utvrđivanje zastupljenosti politika iz pojedinačnih oblasti u programima stranaka
b) Utvrđivanje konkretnosti obećanja iz pojedinačnih oblasti u programima stranaka
c) Praćenje učinkovitosti partija u ispunjavanju obećanja iz pojedinačnih oblasti tokom procesa monitoringa

Na ovaj način, moguće je utvrditi koje su oblasti i koje politike prioritetne za pojedinačne partije, te za partijske koalicije u vršenju vlasti.
Oblasti koje su identifikovane u predizbornim platformama su:

1. Pravna država
Ova oblast obuhvata obećanja kojima se definišu politike u slijedećim oblastima:
– Pravosuđe
– Bezbjednost
– Borba protiv korupcije (uključujući i reviziju privatizacije)
– Ljudska prava (uključujići i pitanja slobode medija i odnosa sa civilnim društvom)
– Ratni zločini

2. Ekonomija
Ova oblast obuhvata obećanja kojima se definišu politike u slijedećim oblastima:
– Industrija
– Infrastruktura
– Zaštita okoliša
– Turizam
– Poljoprivreda
– Energetika
– Investicije
– Privatizacija
– Uvoz/izvoz
– Regulacija tržišta
–  Finansijska, monetarna i fiskalna politika

3. Socijalna i zdravstvena politika
Ova oblast obuhvata obećanja kojima se definišu politike u slijedećim oblastima:
– Izbjegla i raseljena lica i pitanje povratka
– Penzijsko-invalidsko osiguranje
– Zaštita socijalno ugroženih kategorija
– Zdravstvo
– Boračka pitanja

4. Državno uređenje
Ova oblast obuhvata obećanja kojima se definišu politike u slijedećim oblastima:

– Ustavno uređenje
– Teritorijalna organizacija
– Uloga OHR-a i međunarodne zajednice
– Javna uprava/potrošnja
– Lokalna samouprava
– Izbori i političke partije

5. Spoljna politika
Ova oblast obuhvata obećanja kojima se definišu politike u slijedećim oblastima:
– EU integracije
– Proces priključivanja NATO
– Regionalni odnosi
– Dijaspora
– Ostali spoljnopolitički odnosi

6. Obrazovanje, nauka, mladi
7. Kultura i sport
8.  Vrijednosni sistem 

III Uporedna analiza obećanja iz platformskog dokumenta „Osnove za formiranje vlasti u Federaciji BiH i platforma zajedničkog nastupa u institucijama BiH u mandatnom periodu 2010-2014”  i programskih obećanja partija potpisnica platforme

Nakon analize konkretnosti predizbornih obećanja, te obećanja iz zajedničke platforme partija iz Federacije BiH, napravljena je i njihova uporedna analiza kako bi se utvrdilo koliko su obećanja iz zajedničke platforme utemeljena u pojedinačnim programima partija potpisnica, koliko je koja partija uticala na politike definisane zajedničkom platformom, te koliko se platforma u svojim ciljevima podudara ili razilazi sa programima partija koje su je kreirale. Poređenje je vršeno tako što je praćena kompatibilnost ciljeva postavljenih zajedničkom platformom i ciljeva prezentiranih u obećanjima partija. Ocjene podudarnosti su slijedeće:

1. Potpuno podudaranje

Postoji potpuna podudarnost između cilja iz platforme i cilja iz partijskog programa u datoj oblasti

Cilj iz partijskog programa je podudaran sa ciljem iz platforme u datoj oblasti, s tim što se odnosi na uže polje djelovanja nego cilj iz platforme

2. Djelimično podudaranje

Cilj iz partijskog programa se podudara sa obećanjem iz platforme u datoj oblasti, s tim što se odnosi na šire polje djelovanja nego cilj iz platforme

Cilj iz partijskog programa pokazuje sličnu, ali ne identičnu, usmjerenost politika partije u datoj oblasti u odnosu na cilj iz platforme

3. Nema podudarnosti

Partija nema obećanja koje se odnosi na ciljeve postavljene obećanjem iz platforme

4. Razilaženje

Partija ima obećanja čiji su ciljevi suprotni obećanju iz platforme

IV Metodologija ocjenjivanja obećanja

Ocjenjivanje ispunjenosti predizbornih obećanja uključuje sljedeće ocjene:

– obećanje je dobilo ocjenu “nije započeto” ukoliko u periodu koji je pokriven monitoringom nije bilo aktivnosti koje bi dovele do realizacije ciljeva postavljenih obećanjem

– obećanje je dobilo ocjenu “započeto” ukoliko je u periodu koji je pokriven monitoringom započet rad na ostvarivanju ciljeva postavljenih obećanjem, na način da su ostvareni preduslovi za dalji rad na obećanju, ali se još ne može sa sigurnošću utvrditi da li će on dovesti do ostvarivanja ciljeva postavljenih obećanjem

– obećanje je dobilo ocjenu “u progresu” ukoliko je u periodu koji je pokriven monitoringom postignut značajniji napredak u radu na realizaciji ciljeva postavljenih obećanjem

– obećanje je dobilo ocjenu “zaustavljeno” ukoliko je u periodu koji je pokriven monitoringom došlo do stagnacije u radu na ostvarivanju ciljeva postavljenih obećanjem

– obećanje je dobilo ocjenu “ispunjeno” ukoliko su u periodu koji je pokriven monitoringom ostvareni ciljevi koji su postavljeni obećanjem, ili se preduzimaju mjere za ostvarenje cilja postavljenog obećanjem, na način kako je to obećanjem predviđeno

– obećanje je dobilo ocjenu “djelimično ispunjeno” ukoliko su u periodu koji je pokriven monitoringom djelimično ostvareni ciljevi koji su postavljeni obećanjem

– obećanje je dobilo ocjenu “nije ispunjeno” ukoliko je u periodu koji je pokriven monitoringom prošao rok da se ostvare ciljevi postavljeni obećanjem, a ti ciljevi nisu ostvareni; ovu ocjenu dobila su i ona obećanja kod kojih su preduzete mjere koje bi trebale dovesti do ispunjenja cilja, ali cilj i pored toga nije postignut.

– obećanje je dobilo ocjenu “prekršeno” ukoliko su u periodu koji je pokriven monitoringom preduzete aktivnosti koje su dovele do rezultata suprotnih ciljevima koji su postavljeni obećanjem

– obećanje je dobilo ocjenu “neutemeljeno” ukoliko su u toku procesa monitoringa otkrivene nove materijalne činjenice koje ukazuju na to da je obećanje nemoguće ispuniti u obliku u kom je dato u izbornom programu (za obećanja koja su već imala ocjenu “neutemeljeno”, objašnjenje ocjene pogledati http://istinomjer.ba/metodologija/)

Obećanja su nakon ocjenjivanja grupisana na sljedeći način:

1. Obećanja koja su već ispunjena ili kod kojih postoji velika vjerovatnoća da će biti ispunjena do kraja aktuelnog mandata (uključuje obećanja koja su ocijenjena sa “ispunjeno” i “u progresu”).

2. Obećanja kod kojih postoji djelimična vjerovatnoća da će biti ispunjena do kraja aktuelnog mandata (uključuje obećanja ocijenjena sa “započeto” i “djelimično ispunjeno”).

3. Obećanja koja ne mogu biti ispunjena ili kod kojih postoji mala vjerovatnoća da će biti ispunjena do kraja mandata (obećanja ocijenjena sa “nije započeto”, “zaustavljeno”, “nije ispunjeno”, “prekršeno” i “neutemeljeno”).